سیاست خارجی (1)

بررسی سیاست خارجی کشورها، بویژه سیاست خارجی کشورهای نیرومند، یکی از مهمترین مباحث در رشتة روابط بین الملل است. سیاست خارجی یک کشور نه تنها از عوامل خارجی که از محیط داخلی نیز اثر می پذیرد. آنچه بیش از هر چیز سیاست خارجی یک کشور را تعیین می کند مفهومی است که به «منافع ملّی» معروف شده است. اهمیّت منافع ملّی در تعیین سیاست خارجی به اندازه ای است که می توان آن را محور سیاست خارجی دانست.
تعیین یا طرح ریزی سیاست خارجی کار ویژة حکومت هاست که اجرای آن را نیز در انحصار خود دارند؛ بدین معنی که سیاست خارجی دو مرحلة متمایز و مشخص را در بر می گیرد: نخست، مرحلة طرح ریزی (formulation) سیاست خارجی؛ دوم، مرحلة اجرا – (Im Plementation) یا پیگیری یک رشته منافع و هدفهایی که حاکم بر رفتار کشورها در پهنة بین المللی است.
حکومت ها به یمن برخورداری از انحصار قدرت ملّی و دسترسی به اطّلاعات گسترده و نیز اعمال کنترل یا نظارت بر اقتصاد کشور بهتر از هر گروه یا مرجع دیگری می توانند هدفهای سیاست خارجی را تحقّق بخشند. ناگفته پیداست که در این سالها رفته رفته بر توانمندی نهادها وگروه های گوناگون در اثر گذاشتن بر حکومت ها در زمینة تعیین سیاست خارجی افزوده شده است، هر چند اعمال نفوذ گروه های گوناگون هم تنها از راه دستگاه حکومت میسّر است.
امروزه گرایش بر آن است که رییس کشور یا رییس دولت (اگر نقش رییس کشور تشریفاتی باشد) تا اندازة زیادی مسئولیّت سیاست خارجی را خود بپذیرد. دیدار سران کشورها (Summit Meetings) که بیش از پیش معمول شده، نشان دهندة سهم بیشتر رهبران کشورها در سیاست خارجی است.
نقش قوة قانونگذاری نیز، بویژه در دموکراسیهای غربی، در تعیین سیاست خارجی چشمگیر است؛ ولی میزان اهمیّت این نقش به عوامل گوناگون مانند قدرت احزاب، شخصیّت رهبران و نیز اوضاع و احوال سیاسی بستگی دارد. به هر روز، در بیشتر کشورها قوة مجریّه با تقدیم لوایح به پارلمان یا کنگره ابتکار عمل در سیاست خارجی را در دست دارد. ولی حقّ تصویب یا ردّ بودجة مربوط و نیز حقّ تصویب قراردادها همچنان یکی از اختیارات بی چون و چرای قوة قانونگذاری در زمینة سیاست خارجی است.
دستگاه اداری که در ظاهر تنها وظیفة اجرای تصمیمات گرفته شده از سوی سیاستگذاران را دارد، در عمل دارای نقشی بس مهم تر است. وزیران و دیگر تصمیم گیرندگان در زمینة سیاست خارجی، با رفتن و آمدن کابینه ها جا به جا می شوند ولی کارمندانی که پیوسته به کار خود ادامه می دهند، به علّت نیاز دستگاه به تخصص و تجربه شان، نه تنها در تصمیم گیری ها شرکت می کنند، بلکه در پیوستگی و ثبات هدفهای سیاست خارجی نقشی برجسته دارند. چنین است که اگر همسویی دستگاه اداری برای اجرای سیاست و پیگیری هدفهای مورد نظر نباشد، اجرای سیاست خارجی در عمل با دشواری روبه رو می شود و دست کم به کندی پیش می رود.
گذشته از وزارت امور خارجه، نهادهای دولتی دیگری نیز به گونه هایی در طرح ریزی و اجرای سیاست خارجی دخالت دارند. این دخالت تا اندازه ای از این واقعیت مایه می گیرد که امروزه با گسترش ارتباطات، جدا کردن امور بین المللی و امور داخلی بیش از پیش دشوار شده است. از این رو نیاز به هماهنگی نهادهای گوناگون دولتی برای تعیین و اجرای سیاست خارجی و نیز بررسی حدود صلاحیت و نفوذ آنها در این زمینه، سخت احساس می شود.
امروزه طراحی و اجرای سیاست خارجی، به علت تأثیر نهادهای گوناگون، کمابیش به گونة نامتمرکز در آمده است. پیش از گسترش و پیشرفت ابزارهای ارتباطی، فرستادگان سیاسی، که در واقع مجریان سیاست خارجی به شمار می آمدند، ناگزیر بودند در تصمیم گیری ها نیز شرکت کنند و مسئولیتهایی در این زمینه بپذیرند؛ ولی اکنون وضع دگرگون شده و تا اندازه ای از مسئولیتهای آنان کاسته گردیده است. با وجود این، فرستادگان سیاسی تنها اجرا کنندة دستورهای مرکز نیستند و به هنگام پیش آمدن کارهای فوری یا ضرر یا در مسائل کم اهمیت می توانند خود تصمیم بگیرند و منتظر رسیدن دستور از پایتخت کشور خود نشوند.
رفته رفته، گذشته از کارمندان وزارت امور خارجه، کسان دیگری مانند نظامیان، استادان، پژوهشگران و مأموران اطلاعاتی و امنیتی نیز در تعیین و پیشبردن سیاست خارجی نقشی مؤثر یافته اند. در اینکه کارشناسان نظامی، علمی و اطلاعاتی باید در خدمت دستگاه دیپلماسی باشند جای چون و چرا نیست، ولی گاهی آنان به گونة مستقیم در طرح ریزی سیاست خارجی دخالت می کنند و بر آن اثر می گذارند. برای نمونه، کارشناسان نظامی در زمینه هایی مانند به دست آوردن پایگاه های نظامی، گزینش همپیمانان، خرید یا ساخت جنگ افزار و دیگر امور استراتژیک نفوذ بسیار دارند. در میان این عوامل، نقش نظامیان و کارگزاران امنیتی از همه برجسته تر است، گرچه در بیشتر کشورها اصل بر این است که نظامیان زیر نظارت و رهبری مقامات کشوری باشند.
گذشته از دستگاههای تبلیغاتی که در تعیین سیاست خارجی مؤثرند و سالانه رقم هنگفتی از بودجه کشورها صرف آنها می شود، باید از سازمانهای اطلاعاتی و جاسوسی نیز یاد کرد. این سازمانها گاهی از دایرة گردآوری اطلاعات پا فراتر نهاده اند، در تعیین سیاست خارجی سهیم شده اند، و در مواردی حتی به کودتا و عملیات نظامی در کشورهای گوناگون دست زده اند.
ناگفته پیداست که افکار عمومی نیز خواه به گونة پراکنده و سازمان نیافته و خواه در بازتاب کارکرد گروه های ذینفوذ بر سیاست خارجی اثر می گذارد. البته تنها پس از جنگ جهانی نخست و پیدایش جنبشهای کارگری بود که افکار عمومی اهمیت یافت و در کشورهای دموکراتیک از نفوذ بسیار برخوردار شد. ولی به هر رو، وظیفة رهبران پیروی بی چون و چرا از خواسته های تودة مردمان چه در سیاست داخلی و چه در سیاست خارجی نیست، بلکه گاهی جایگاه آنان ایجاب می کند که افکار عمومی را تا جای ممکن در جهت هدف هایی که متضمن منافع کشور است راهبری کنند.
البته ارزیابی افکار عمومی کاری ساده نیست. در کشورهای پیشرفته، دستگاههایی سخت در کار سنجش افکار عمومی اند؛ ولی همیشه به نتیجة این سنجش ها یا آمارهای به دست آمده از آنها، نمی توان اعتماد کرد.
در کشورهای پیشرفته و دموکراتیک، افکار عمومی در چارچوب احزاب و گروه های ذینفوذ متشکل می شود و رهبران این احزاب و گروه ها می کوشند افکار عمومی را چنان که خود می خواهند سمت و سو دهند و بدین سان بر سیاست خارجی نیز اثر بگذارند. ولی در کشورهای عقب مانده و بی بهره از دموکراسی، که در آنها تودۀ مردمان با تهیدستی و بی سوادی دست به گریبانند، افکار عمومی متشکل نیست و هدفی ویژه را دنبال نمی کند و در نتیجه بر سیاست خارجی نیز اثر چندانی نمی گذارد. به هر رو، در همة کشورها مشکلی که حکومتها با آن روبه رویند این است که چگونه به آمیزه یا برآیندی از خواسته های مردمان و افکار عمومی از یک سو و امکانات کشور و مقتضیات عینی بین المللی از دیگر سو دست یابند.

ادامه دارد …

منبع: ماهنامه اطلاعات سیاسی اقتصادی 1387 شماره 249-250، خرداد و تیر
نویسنده : هوشنگ عامری

مطالب مرتبط