سیاست خارجی (2)

بند یکم – ویژگیهای سیاست خارجی (2)
پیش از این گفتیم که دولتها از روزگاران پیشین با یکدیگر روابط گوناگون – از سیاسی گرفته تا اقتصادی، بازرگانی، نظامی، فرهنگی و… داشته اند. با گسترده تر و پیچیده تر شدن این روابط اهمیت آنها به اندازه ای افزایش یافته که در جهان امروز طرح ریزی و اجرای سیاست خارجی یکی از وظایف عمده، و به گفته ای ضرورترین وظیفة دولت ها شده است.
اهمیت فزایندة سیاسیت خارجی برای هر کشور، و در نتیجه نیاز روز افزون، به طرح ریزی و اجرای درست آن، از چند عامل سرچشمه می گیرد. نخست اینکه بویژه در جهان امروز هیچ کشوری نمی تواند، به گفتة لنین، به گونة «یک جزیرة منزوی» زندگی کند. (3) امروزه کشورها خواه ناخواه به جامعة جهانی وابسته اند، یعنی جامعه ای که عضویت و شرکت در آن روز به روز گریزناپذیرتر شده است. عامل دوم این است که در این جامعۀ جهانی قدرتی فراتر از ارادة ملی اعضای آن (Supranational Power) برای تنظیم امور و نظارت بر آنها وجود ندارد. به سخن دیگر، در جامعة جهانی قدرت متمرکز نیست بلکه نابرابرانه میان کشورها تقسیم شده است. افزون بر این، اجرای سیاست خارجی از بسیاری جهات با دیگر وظایف دولت ها تفاوت دارد، زیرا نظارت و اثرگذاری دولت بر جامعۀ جهانی – اگر بپذیریم که چنین نظارت و اثرگذاری در اصل وجود داشته باشد – ناقص است؛ یعنی، در جامعۀ داخلی دولت با اجرای قوانین نظارت و اقتدار خود را بر اجزای جامعه اعمال می کند، در حالی که در اجرای سیاست خارجی، دست بالا می تواند کشورهای دیگر را تا جای ممکن ترغیب کند که قدرت خود را چنان که دلخواه آن کشور است به کار برند.
به سخن دیگر، در زمینة سیاست خارجی، دولتمردان در وهلۀ نخست به اعتبار اختیاراتی رسمی که دارند و به نمایندگی از سوی دولت خود عمل می کنند و به پیگیری منافع ملی و پاسداری از ارزشهای کشور و جامعۀ خویش می پردازند؛ ولی در عمل با دولتمردان دیگر کشورها سروکار دارند که ایشان نیز می خواهند با پایبندی به ارزش های جوامع خود منافع آن جوامع را تأمین کنند. از این رو، کنترل یا مهار کردن محیط خارجی در بیشتر موارد میسر نیست و آنچه از این برخوردها می توان انتظار داشت تنها سازشی میان نظرهای گوناگون است. در واقع کوشش دولتمردان در زمینۀ سیاست خارجی باید بر این باشد که خواسته های کشورشان را در بافتی گره بزنند که دستهای بسیاری در آن با شتاب در کار است؛ یعنی همیشه باید هشیار باشند که چه منافعی را پاس دارند و کدام را فدا کنند. هیچ بده و بستانی نیست که یکسویه و بی نیاز از فدا کردن یا فرو گذاشتن چیزی باشد. از این رو پرسش این است که اگر قرار باشد منافعی فدا شود این منافع کدام است.
بنابر آنچه گفتیم، طرح ریزی سیاست خارجی و به اجرا در آوردن آن در واقع چیزی جز پایبندی به گفتگو با دیگر کشورها و کوشش در نزدیک کردن نظراتشان به یکدیگر نیست و پذیرفتن یا نپذیرفتن یا نپذیرفتن نظرات مورد بحث نیز با آن کشورها است. بدین سان، روشن است که در این حوزه دولت کمتر می تواند یکسره و همیشه «موفق» باشد – و بیشتر تنها می تواند برای دستیابی به هدف کوشش کند و موفقیت های نسبی را بپذیرد.
آنچه را برنامه ریزی دراز مدت می خوانند، بیش از آنکه در سیاست خارجی مورد مصداق داشته باشد، در سیاست داخلی مورد پیدا می کند. برعکس، بهره برداری از موقعیتهای دور از انتظار یا زودگذر و نیز سازگار شدن با اوضاع و احوال ناپایدار از ویژگی های سیاست خارجی است. علت دشواری در پیش گرفتن طرح های دراز مدت در پهنۀ خارجی این است که این گونه طرحها ممکن است در سایۀ همکاری نکردن کشورهای دیگر – یا حتی یک کشور دیگر – با شکست روبه رو شود. بی گمان این بدان معنی نیست که سیاست خارجی یک کشور در گذر زمان جهت ها و هدفهای پایدار یا استوار ندارد. (4) در واقع مراد این است که سیاست خارجی، برای سازگار شدن با شرایط دگرگون شونده ای که در چارچوب آن عمل می کند، باید شیوه ها و روش هایی یکسره نرمش پذیر داشته باشد.
در عمل، هدفهای سیاست خارجی بیشتر کشورها (بویژه کشورهای دموکراتیک)، که برآیند تأثیر عوامل گوناگون داخلی و خارجی بر دولت است، کم و بیش پایدار است؛ ولی اجرای سیاست خارجی و کوشش برای تإمین هدفهای آن است که باید با واقعیتها و اوضاع و احوال گوناگون و دگرگونی پذیر همخوانی یابد یا همخوان شود. در واقع برخی از تضادهایی نیز که در سیاست خارجی دیده می شود، از دشواری چنین همخوانی و سازشی سرچشمه می گیرد.
از این رو، در بررسی سیاست خارجی همواره باید نه تنها به عوامل پایدار یا ثبات بخش، بلکه به عوامل دگرگونی نیز توجه داشت. این عوامل که هم دگرگون شونده و هم دگرگون کنندۀ سیاست خارجی است، به گونۀ فشرده عبارت است از: نابرابری قدرت کشورها، پیشرفتهای بزرگ در تکنولوژی و تحولات اجتماعی، تغییر اندیشه ها و مرامهای عقیدتی سیاستمداران و احزاب سیاسی. بنابراین، سیاست خارجی آنگاه مؤثر است و کارآیی دارد که پیوسته دگرگونی ها در جهان بی قرار سیاست را در مدنظر داشته باشد. با این همه، نباید عواملی پایدار را که به سیاست خارجی گونه ای ثبات و تداوم می بخشد از یاد برد. سیاست خارجی دستخوش کشاکشی پیوسته و بی پایان میان عوامل ثبات بخش و عوامل دگرگون کننده است.
مهمترین نتیجۀ این کشاکش این است که دولتها ناگزیرند دیر یا زود رفتار خود را، دست کم تا آنجا که به امور برون مرزی مربوط می شود، با ویژگی های کلی نظام بین الملل که در چارچوب آن عمل می کنند همخوان سازند.
ناپلئون می خواست نظام پابرجای اروپا را براندازد و نظام دلخواه خود را جایگزین آن کند؛ بلشویکها نیز در 1917 می خواستند نظام بین الملل موجود را سرنگون کنند و نظامی تازه به جای آن بنشانند؛ آلمان هیتلری نیز چنین هوایی در سر داشت. ولی همۀ اینها سرانجام ناگزیر شدند رفتار خود را با مقتضیات نظام بین الملل تطبیق دهند (هر چند این کار با مرام عقیدتی آنها مغایر بوده باشد) زیرا دریافتند که اگر جز این کنند چیزی جز نابودی پیش رو ندارند و ناگزیرند وظیفۀ اتخاذ سیاستی تازه را به جانشینان خود واگذارند.
از مهمترین عوامل پایدار و ثبات بخش در سیاست خارجی؛ وضع جغرافیایی کشورها است. وضع جغرافیایی ثابت و تغییرناپذیر است، مگر آنکه در نتیجۀ پیروزی یا شکست در جنگی بزرگ دگرگونی در آن پدید آید. گرچه پیشرفت تکنولوژی و پیدایی جنگ افزارهای هسته ای و موشک های قاره پیما تا اندازه ای اهمیت و اثر عامل جغرافیایی در سیاست خارجی را دستخوش تحول کرده است، این عامل هنوز بعنوان یکی از پایدارترین عوامل ثبات بخش به شمار می آید.
شیوۀ تفکر، رسوم، عادات و تعصبات ملت ها را نیز که در دراز مدت شکل گرفته است باید از عوامل ثبات دهندۀ سیاست خارجی دانست. بنابراین نباید چندان بیم داشت یا امید بر این بست که دگرگونی حکومت یا مرام عقیدتی یا حتی پیش آمدن انقلابها مایۀ دگرگونیهای بنیادی در سیاست خارجی یک کشور شود؛ یا اگر کشوری گاهی روش دیپلماتیک خود را تغییر داد نباید پنداشت که ماهیت سیاست خارجی خود را دگرگون کرده است. بنابر یک ضرب المثل قدیمی «دو سیاستمدار انگلیسی، یکی محافظه کار و دیگری سوسیالیست که یکی انگلیسی و دیگری فرانسوی باشد.»(5) تاریخ احزاب سیاسی نیز به گونه ای گویای وجود عوامل ثبات بخش در تعیین سیاست (داخلی و خارجی) است؛ بدین معنی که نمونه های بسیار می توان یافت که احزاب سیاسی وعدۀ دگرگونیهای بزرگ به رأی دهندگان داده اند ولی پس از رسیدن به قدرت، همه یا بیشتر سیاست هایی را پی گرفته اند که دولت های پیشین داشته اند. این نمونه ها همچنین گویای این واقعیت است که در جهان سیاست «هنگامی که مسافر در جای راننده قرار می گیرد دید او از جاده دگرگون می شود.»(6)
یک عامل ثبات بخش دیگر در سیاست خارجی این است که کمابیش همۀ دولتها یا رژیمها، مرام عقیدتی خود را به هنگام نیاز (یعنی هنگامی که رهنمودها یا دستورهای ایدئولوژیک آنها با منافع ملی هماهنگ نباشد) فدای منافع ملی می کنند، یا دست کم آن را به اندازه ای تعدیل می کنند که دیگر با منافع ملی ناسازگار نباشد. گرچه بیشتر ایدئولوژی های تازه نرمش پذیر بوده اند، ولی هرگاه که منافع ملی با مرام سیاسی ناسازگار بوده، منافع ملی بر مرام عقیدتی چیره گشته است. زیرا ارادۀ ملت برای زیستن از هر نیروی دیگر استوارتر و در واقع مقاومت ناپذیر است. به سخن دیگر، اگر دولتمردان در اندیشۀ پاسداری از منافع ملی نباشند، چه بسا موجودیت کشور به خطر افتد؛ در صورتی که هرگز دیده نشده است که نبود ایدئولوژی ملتی را به ورطۀ نابودی کشانده باشد.
این بدان معنی نیست که ایدئولوژی اهمیت ندارد یا سودمند نیست. ایدئولوژی در سطوح گوناگون و در زیر و بم های سیاست خارجی نقش هایی با اهمیت بازی می کند. یک مرام فکری منسجم مردمان در یک کشور را از دید روانی به هم می پیوندد؛ معیارهایی به دست شهروندان می دهد که به مدد آنها می توانند به سادگی دریابند برای چه مقاصدی باید تلاش کنند و چه چیزهایی را می توانند نادیده انگارند یا فدا کنند.
ایدئولوژی چارچوبی فراهم می کند که در درون آن مسائل جهانی برای مردم فهمیدنی تر می شود و به یاری آن می توانند دست کم تا اندازه ای از اوضاع پیچیده و آشفتۀ جهان و نیز چند و چون تلاش دولت خود برای رویارویی با دشواریهای بین المللی سر در آورند.
چنانچه دولتی ایدئولوژی خود را بر منافع ملی مقدم شمارد یا به سخن دیگر به خاطر ایدئولوژی دست به خودکشی بزند – دیر یا زود سرزمینش به دست گروهی تازه یا نسلی نو خواهد افتاد که هشیارتر از آن خواهد بود که برترین اصل سیاست خارجی، یعنی اولویت انکارناپذیر «حفظ تمامیت ارضی و یکپارچگی کشور»، را نادیده بگیرد. (7)
پرسشی که در اینجا پیش می آید این است که اگر سیاست خارجی چنین از پیش تعیین شده باشد. دولتها تا چه اندازه در طراحی آن اختیار یا آزادی عمل دارند. نیازی به این نیست که در اینجا گفت و گوی دیرین پیرامون جبر و اختیار در زندگی فردی یا اجتماعی را از سر گیریم، ولی با اطمینان می توان به تجربۀ دولتمردان استناد جست که زود در می یابند که آزادی آنان در تعیین سیاست خارجی از اختیارات ایشان در تعیین سیاستهای داخلی بسی کمتر است.
گاهی شنیده می شود که هرچه کشوری بزرگ تر باشد به همان اندازه از آزادی عمل بیشتری برخوردار است. ولی چنین تناسبی یک قاعدۀ کلی نیست. در دوران جنگ افزارهای هسته ای گاه دیده می شود که کشورهای کوچکتر که چنین جنگ افزارهایی ندارند می توانند برخی از خواسته های خود را کمابیش آزادانه دنبال کنند در حالی که کشورهای بسیار نیرومند که جنگ افزارهای هسته ای دارند به خاطر آگاهی از مسئولیتهای خویش، چه بسا در هر گامی که در زمینۀ سیاست خارجی بر می دارند ناچار باشند جانب احتیاط را نگهدارند. به هر رو، آزادی عمل در سیاست خارجی، در واقع چیزی بیش از برخورداری از حق گزینش میان چند گزینه نیست.
پس از گذشتن از مرحلۀ تعیین یا طرح ریزی سیاست خارجی به مرحلۀ اجرای آن می رسیم. نخستین مرحله در اجرای یک سیاست خارجی، تلاش پیوسته برای قانع کردن کشورهایی است که همکاری آنها برای اجرای آن سیاست ضرورت دارد، و تفهیم یا اثبات این نکته که سیاست مزبور به سود آنها هم هست. این تلاش به گونۀ معمول از راه توضیح و استدلال که بیشتر انگیزه های مثبت و منفی را به هم می آمیز انجام می گیرد. به سخن دیگر، روشی که به کار گرفته می شود در واقع سیاست تشویق و تنبیه (Carrots and Sticks Policy) (یا تحبیب و تهدید) است. در هر حال باید در نظر داشت که استدلال درست و روشن و مؤثر از اهمیتی ویژه برخوردار است، زیرا استدلال نادرست یا گمراه کننده می تواند آثاری ناخواسته داشته باشد، بویژه اگر اختلاف در مرامهای عقیدتی یا مسلکی هم در کار باشد که در آن صورت ایجاد ارتباط و تفاهم میان اردوگاه های گوناگون بیش از پیش دشوار می شود.
گفتیم که اجرای مؤثر سیاست خارجی به همکاری دیگر کشورها بستگی دارد، و از این رو لازم است درونمایۀ سیاست مورد نظر برای آن کشورها شکافته شود. توضیح یک سیاست و استدلال در توجیه آن ممکن است نظر موافق کشورهای دیگر را در زمانی کوتاه جلب کند و کار زود پایان گیرد؛ ولی اگر تفاهم در نخستین مرحله به دست نیاید گذشت زمان لازم است تا بتوان کوشش برای قانع کردن طرف گفت و گو را از سر گرفت.
گاه شرایط اقتضا می کند که کشوری سیاست خود را پوشیده دارد، مانند موردی که کشوری می خواهد ناگهان به کشور دیگری حمله کند یا در پی آن است که سیاست خود را یکسره دگرگون سازد ولی هنوز جزئیات آن را مشخص نکرده است؛ یا هنگامی که کشوری انقلابی، در کنار سود بردن از مزایای روابط آشتی جویانه با کشورهای محافظه کار، می خواهد نظام بین الملل را بر هم زند؛ یا آنگاه که کشوری خواستار آن است که بر اختلاف نظرهای داخلی پیرامون مسائل خارجی سرپوش بگذارد. بیشتر کشورها، همانند خریداران در یک بازار، از افشای بهایی که حاضرند در واپسین مرحله برای خرید کالای مورد نظر خود بپردازند خودداری می کنند. با وجود این نباید پنهان کاری دولتها در زمینۀ سیاست خارجی را چندان دست بالا گرفت، زیرا اصل کلی همان است که زمانی در «کتاب سفید» دولت بریتانیا آمده بود: «هنر دیپلماسی عبارت است از تفهیم و در صورت امکان قبولاندن سیاست [یک کشور] به کشورهای دیگر.» (8)
دولتی که در پی اجرای سیاست معینی است، در طول زمانی که گفتگو و استدلال ادامه دارد، از همۀ تدبیرهایی می تواند برای تشویق و تنبیه (یا تحبیب و تهدید) به کار برده شود استفاده می کند تا کشورهای دیگر را به پذیرش نظر خود ترغیب کند. این تدبیرها ممکن است لفظی باشد، مانند گذاشتن در تنگناهای اقتصادی و نظامی. این تدبیرها همۀ گامهایی را که یک کشور می تواند در ارتباط با کشورهای دیگر بردارد، یا از برداشتن آنها خودداری ورزد، در بر می گیرد. ولی نباید از یاد برد که هر اندازه تدابیر تحبیب و تهدید جنبه قهری پیدا کند، یا گرایش به کار برد زور در گفتگوها آشکار گردد، به همان اندازه از تأثیر و کارآیی آن تدابیر کاسته می شود. می توان گفت که هرچه کشوری نیرومندتر و داراتر باشد، ابزارهایی که برای تشویق و تنبیه در دست دارد گسترده تر، متنوع تر و کارسازتر است. در واقع تلاش برای دستیابی به قدرت در روابط بین المللی به همین منظور است، زیرا کشورها می خواهند به پشتگرمی قدرت، سیاست خود را با تشویق و تنبیه تقویت و تکمیل کنند. با این همه، این ادعا که کشورهای بزرگ تر و نیرومندتر در همة اوضاع و احوال می توانند کشورهای کوچک تر را به پذیرش نظرات خود وا دارند، به هیچ رو درست نیست؛ زیرا هنگامی که در اجرای سیاست خارجی به پاداش و بویژه به گوشمالی نیاز افتد، دامنۀ عمل کشورهای بزرگ نیز تنگ می شود. گذشته از آن، عواملی چند می تواند کاربرد زور را دشوار یا حتی ناممکن سازد، مانند دلایل اخلاقی یا قانونی، ترس از گسترش دامنۀ برخورد، بیم از مداخلۀ دیگر کشورها یا تلاش برای نشان دادن سیمایی صلح دوست از خود به دیگران. از این گذشته، در جهان امروز پیچ و خمهای قانونی برای کاربرد زور، واهمۀ بالا گرفتن دامنۀ دشمنی ها، وجود نظام پیمانهای امنیت جمعی، وجود سازمانهای بین المللی و بویژه حساس شدن افکار عمومی جهانی به زورگویی یک کشور بزرگ، کاربرد نیروی نظامی بعنوان ابزاری در خدمت سیاست خارجی را سخت محدود کرده است.
حتی زیر فشار اقتصادی گذاشتن دیگر کشورها به گونۀ تحریم نیز زیان هایی در بر دارد. منع صدور کالا به کشورهای دیگر نه تنها می تواند مخالفت صادر کنندگان داخلی را برانگیزد بلکه احتمال دارد با مخالفت کشورهای دوست، که از آنها انتظار همکاری در تحریم اقتصادی می رود، روبه رو شود. دست زدن به تحریم اقتصادی یا تهدید به آن، همچنین این خطر را در بر دارد که کشوری که در تنگنا قرار گرفته یکباره زیر نفوذ کشور رقیبی برود که شاید تلاش برای کاهش نفوذ آن کشور انگیزۀ این تدبیر بوده باشد.
آنچه گفتیم دربارۀ اجرای سیاست خارجی میان دولت هاست. ولی از جنگ جهانی نخست به این سو، این روش نیز متداول شده است که کشورها برای رسیدن به هدفهای خود بکوشند به گونۀ مستقیم پشتیبانی شهروندان کشورهای دیگر را به دست آورند. چنین کوششی از دو راه میسر است: نخست با سازمان دادن گروه های طرفدار خود در کشور دیگر برای پشتیبانی از سیاست مورد نظر یا حتی شرکت جستن در قیامهای داخلی برای در دست گرفتن قدرت و سپس دگرگون کردن سیاست خارجی به شیوۀ دلخواه؛ دوم بهره گیری گسترده از ابزارهای ارتباط همگانی برای تبلیغات مستقیم در کشور دیگر. در سدۀ بیستم، کمونیست ها و فاشیست ها از هر دو راه برای دستیابی به هدف های خود بهره گرفتند و کم و بیش به توفیق هایی نیز دست یافتند.
مخاطب قرار دادن شهروندان کشوری دیگر با هدف پیشبردن سیاست خارجی، همانند به کار بردن زور، ممکن است زیانهایی در بر داشته باشد. دور نیست که اثر تبلیغات همان چیزی از آب در نیاید که مورد نظر بوده است. همین نکته که تبلیغات از قدرتی بیگانه مایه می گیرد، ممکن است برخلاف انتظار موجب پشتیبانی شهروندان از حکومت خودی و در نتیجه، استواری آن شود. تبلیغات می تواند تبلیغات متقابل بر انگیزد و در نتیجه کوشش اصلی را خنثی کند. سرانجام تماس مستقیم با شهروندان کشوری دیگر برای برانگیختن آنان به سود خود، تنها پس از گذشت دوره ای دراز شاید ثمری به بار آورد و در این صورت نیز ممکن است آثار تبلیغات هنگامی ظاهر شود که نیازهای کشوری که مبارزۀ تبلیغاتی را آغاز کرده بوده دگرگون شده باشد و دیگر بسیج آرا و همراهی شهروندان کشور دیگر به کاری نخورد.
بنابر آنچه گذشت، طرح ریزی و اجرای سیاست خارجی را همواره باید کوششی پیوسته با هدف گسترش همکاری بین المللی با روشی نرمش پذیر برای از میان برداشتن مسائل گوناگون دانست. بی گمان این همکاری را با ابزارهای قانونی نمی توان تحمیل کرد و جز در مواردی نادر، با کاربرد زور نیز فراهم شدنی نیست. از این رو، توضیح و استدلال قانع کننده، یعنی به کار گرفتن یک دیپلماسی پخته و سنجیده و کارا، نقشی بس مهمتر از آنچه بسیاری کسان می پندارند، برای جلب نظر موافق و همکاری دیگر دولتها دارد. جامعۀ جهانی به هیچ رو در وضعی شبیه «وضع طبیعی» (State of Nature) که در آن تنها زور فرمان می راند – نیست. گذشته از این، همان گونه که دربارۀ سودمندی تشویق و تنبیه دیدیم، هر چه در راه اجبار یا زور پیشتر رویم بها و آثار پیش بینی نشدۀ آن بیشتر می شود و گاه سخت افزایش می یابد.
از این رو باید دانست که پیروزی کامل در زمینۀ سیاست خارجی، کمیاب و نیازمند فراهم شدن عوامل گوناگون است؛ یعنی یک سیاست تنها اگر تا جای ممکن بر ارزیابی دقیق واقعیات استوار باشد، اگر نیروها و عوامل داخلی آنرا دریابند و از آن پشتیبانی کنند، اگر پشتوانه ای کافی از قدرت داشته باشد، اگر همخوان با نیازهای کشور باشد، اگر تا آنجا که سرشت سیاست خارجی اجازه می دهد بر کنار از تعارض باشد، و سرانجام اگر بخت یار آن باشد، می تواند به همۀ هدفهای خود دست یابد و با پیروزی کامل روبه رو گردد. (9)

ادامه دارد …

منبع: ماهنامه اطلاعات سیاسی اقتصادی 1387 شماره 249-250، خرداد و تیر
نویسنده : هوشنگ عامری

مطالب مرتبط