سیاست خارجی (3)

بند دوم – هدفهای سیاست خارجی
در بررسی سیاست خارجی، پیش از هر چیز باید توجه داشت که:
1. سیاست خارجی کشورها همیشه هدفی پیش رو دارد؛
2. عوامل داخلی و خارجی گوناگون در گزینش هدف و دستیابی به آن دخالت دارد؛
3. منافع کشورها در پهنۀ بین المللی یکسان و یکنواخت نیست و نمی تواند باشد؛
4. سیاست خارجی هر کشور باید چنان طرح ریزی شود که تا جای ممکن از پشتیبانی بیشتر شهروندان برخوردار باشد.
در این که کشورها در روابط با یکدیگر در پی هدفها و مقاصدی هستند، سخنی نیست. از این رو نکته یا پرسش اساسی این است که آن هدفها و مقاصد اساسی چیست و آیا می توان قانونی کلی و تعریفی جامع برای آنها پیدا کرد یا نه. پاسخ کوتاه به این پرسش این است که همۀ کشورها در سیاست خارجی خود در پی دستیابی و نگهداشت چیزی هستند که «منافع ملی» نام گرفته است.
برخی از کارشناسان هدفهایی بنیادین را که به گونه معمول شالودۀ سیاست خارجی کشورهاست چنین بر شمرده اند:
1. حفظ تمامیت ارضی و یکپارچگی کشور، یا یکپارچگی جغرافیایی (Geographic Unity)؛
2. امنیت ملی (National Security) ؛
3. رفاه ملی (National Welfare) ؛
4. حیثیت ملی (National Prestige) ؛
5. به دست آوردن قدرت (Acquisition of Power).

1. مهمترین هدف سیاست خارجی هر کشور حفظ یکپارچگی سرزمینی و وحدت کشور (یا یکپارچگی جغرافیایی) آن است و دیگر هدفها به تبع این هدف بنیادی تعیین می شود. این هدف به گونۀ معمول، نگهبانی از مرزها و سرزمین و نیز پشتیبانی از شهروندان را در بر می گیرد.
دربارۀ کشوری که تنها خواهان حفظ مرزهای سرزمینی خود و تثبیت اوضاع بین المللی به گونه ای که هست باشد، گفته می شود که «سیاست حفظ وضع موجود» (Policy of the Statuse quo) را دنبال می کند؛ و چنانچه کشوری خواستار بازنگری در مرزهای موجود یا اوضاع و احوال بین المللی باشد گفته می شود که آن کشور پیرو «سیاست بازنگری» (Revisionist Policy) است. روشن است که سیاست بازنگری ممکن است از دو راه پیاده شود: آشتی جویانه یا با کاربرد زور.
اصل وحدت ملی، وظیفۀ پشتیبانی از شهروندان یک کشور در خارج را نیز در بر می گیرد. این وظیفه به دست نمایندگان سیاسی و کنسولی انجام می پذیرد. اصل وحدت ملی گاهی برای توجیه ادعاهای سرزمینی هم به کار گرفته شده است، چنانکه آلمان نازی و ایتالیای فاشیست در پی آن بودند که همۀ سرزمین هایی را که دارای مردمان آلمانی نژاد یا ایتالیایی زبان بودند به خاک خود بپیوندند؛ و نیز ژاپن، آلمان و ایتالیا دست اندازی به سرزمین های تازه را برای اسکان جمعیت اضافی را حق خود می دانستند.

2. تأمین امنیت ملی، بی گمان یکی از مبانی تعیین یا یکی از مهمترین هدف های سیاست خارجی هر کشور در هر دوران و زمان به شمار می رود. لزوم دفاع از کشور در برابر تجاوز احتمالی، از اولویت ویژه برخوردار است. تنها هنگامی ممکن است از اهمیت این عامل کاسته شود که موازین حقوق بین الملل چنان در جامعۀ جهانی مورد احترام قرار گیرد که هیچ کشوری سودای تجاوز به دیگری را در سر نپروراند یا سازمانهای بین المللی از چنان نیروی فراملی (Supranational) برخوردار شوند که بتوانند از هر تجاوز در هر جا و به هرگونه جلوگیری کنند.
از دید برخی از کارشناسان، مفهوم امنیت ملی از جنگ جهانی دوم به این سو دگرگونی بسیار یافته و امروزه دست کم آمادگی سه گانه ای را در بر می گیرد: آمادگی سیاسی، آمادگی اقتصادی و آمادگی نظامی.
آمادگی سیاسی را می توان از راههای زیر فراهم کرد:
الف. بستن پیمانهای دفاعی به منظور رویارویی با تجاوز به انزوا کشاندن دشمن؛
ب. گفتگو به منظور جلوگیری از فراهم آمدن اوضاع و احوالی که ممکن است سرانجام به جنگ بینجامد؛
پ. بهره گیری از نظام بین المللی موجود برای دفاع جمعی؛
ت. طرح ریزی و پیشبرد هدفهای سیاسی به گونه ای که از پشتیبانی بیشتر شهروندان برخوردار باشد؛
ث. بهره گیری از اوضاع، گرایش ها و رویدادهای بین المللی برای رسیدن به هدفهای سیاسی.
آمادگی اقتصادی عبارت است از:
الف. دارا بودن منابع طبیعی مهم و مواد خوراکی و نیز دیگر مواد خام یا دست کم امکان دسترسی به آنها؛
ب. داشتن توانایی صنعتی و مهارت فنی به منظور تولید جنگ افزارهای لازم برای عملیات نظامی؛
پ. داشتن بنیۀ مالی کافی برای پرداخت هزینه های تولید یا دستیابی به خواربار، مواد خام و جنگ افزار بی آنکه به بحران اقتصادی بینجامد.
آمادگی نظامی یعنی:
الف. داشتن طرح دراز مدت استراتژیک و دفاعی برای رویارویی با دشمن؛
ب. داشتن نیروی نظامی کار آزموده که بتواند به خوبی جنگ افزارهای پیشرفته را به کار گیرد؛
پ. امکان فراهم سازی سریع خواربار و ابزارهای ترابری برای بسیج نیروهای نظامی؛
ت. داشتن طرحهای لازم برای ایجاد هماهنگی میان غیر نظامیان و نیروهای نظامی در مواقع بحرانی و جنگ؛
ث. آماده بودن روحی شهروندان خواه به گونۀ طبیعی، خواه بر اثر تبلیغات.

3. تأمین رفاه ملی، از وظایف اصلی حکومتها و در نتیجه از پایه های طرح ریزی سیاست خارجی کشورها است. با توجه به چنین وظیفه ای، دولتها ناگزیرند با دیگر کشورها روابط اقتصادی و بازرگانی داشته باشند تا نیازهای اقتصادی خود را برای رفاه شهروندان برآورند. در جهان امروز، حتی بزرگترین و داراترین کشورها از نظر منابع طبیعی نیز نمی توانند بی همکاری دولتهای دیگر به هدفهای اقتصادی خود برسند.
رفاه ملی یا رفاه اقتصادی با فراهم بودن دو گروه از عوامل تأمین شدنی است: گروه نخست، ثروت طبیعی و منابع ملی، موقع جغرافیایی و دسترسی به مراکز صنعتی جهان، و اندازه و کیفیت جمعیت را در بر می گیرد. گروه دوم در برگیرندۀ عواملی است که به چگونگی بهره برداری از منابع و امکانات – که در حقیقت بازتاب میزان پیشرفت در زمینۀ دانشها و فنون و صنعت است – مربوط می شود.
از آنجا که هدفهای سیاست خارجی از عوامل گوناگون و شرایط درونی هر کشور اثر می پذیرد، گروههای فشار یا ذینفوذ اقتصادی در تعیین آنها نقشی برجسته دارند.
تأمین رفاه اقتصادی از گذرگاه سیاست خارجی، با توجه به شرایط هر کشور، می تواند گونه هایی داشته باشد. برای نمونه، برخی از کشورها هدفهای اقتصادی خود را با بستن قراردادهای بازرگانی برای جبران کمبودهای داخلی در زمینۀ مواد اولیه مانند نفت، آهن، مس، مواد خوراگی و… دنبال می کنند. پاره ای دیگر، سرمایه های خارجی را به درون کشور می خوانند و گروهی نیز می کوشند به کمکهای مالی و فنی دست یابند و از داد و ستدهای علمی و فرهنگی و کاربردهای تکنولوژی بهره ور گردند.

4. به همان گونه که فرد در جامعۀ خود به آبرویش پایبند است، در پهنۀ بین المللی هم دولتها همواره می خواهند احترام و حیثیت و منزلتشان محفوظ بماند. بر کسی پوشیده نیست و که در پهنۀ سیاست بین المللی، حتی بیش از هر جای دیگر، همه چیز بر پایۀ قدرت می چرخد. از این رو شگفت آور نیست که اعتبار یا حیثیت ملی کشورهایی بالاتر باشد که از قدرت بیشتری بویژه از دید نظامی بر خوردارند. تا هنگامی که زور داور نهایی در حل و فصل اختلافات بین المللی است، کشور نیرومندتر از ارج و اعتبار بیشتری برخوردار خواهد بود.

5. از دیگر مبانی عمده در تعیین سیاست خارجی، کشش یا گرایش کشورها به قدرت یابی است. کوشش برای دستیابی به قدرت از ویژگیهای مشترک جوامع داخلی و بین المللی به شمار می رود. مفهوم قدرت و نیاز به کسب یا افزایش آن در جوامع داخلی در مورد افراد یا گروههای اجتماعی مصداق پیدا می کند و در جامعۀ بین المللی در مورد کشورها. مورگنتا می نویسد: «کشمکش برای دستیابی به قدرت پویشی جهانی است که به زمان و مکانی ویژه محدود نمی شود. این واقعیتی انکارناپذیر و تجربه شده است.» هدف از دستیابی به قدرت بیشتر برآوردن خواسته ها، به دست آوردن امتیازات یا توان تعیین شرایط تازه در روابط است. در پهنۀ بین المللی کوشش هر دولت بر آن است که نظراتش را به دیگر دولتها بقبولاند. این کوشش تا آنجا که بشود با متقاعد ساختن از راه گفتگو و استدلال انجام می گیرد و در واپسین مرحله با کاربرد زور. بدین سان، قدرت را می توان به «توانایی امکانی یا بالقوۀ یک دولت برای وارد کردن فشار یا قبولاندن نظرها و خواسته های خود» تعریف کرد.
گرچه نقش و اهمیت قدرت در سیاست بین المللی جای چون و چرا ندارد، ولی برخی کسان آنرا پدیده ای ناخواستنی و مانعی در راه همکاری بین المللی و صلح جهانی دانسته اند. به هر رو، هرجا که سیاست باشد قدرت نیز وجود دارد و این سخن در مورد سیاست بین المللی حتی بیشتر راست می آید – زیرا کشورها پیوسته در تکاپوی دستیابی به قدرت اند و رسیدن به آن بیشتر برای بقا و حفظ موجودیت آنها ضروری است. به گفتۀ برخی از صاحبنظران، کوشش برای دستیابی به قدرت را نمی توان از کوشش برای زیستن جدا کرد. به سخن دیگر، این دو از یکدیگر جدا نیستند و دو روی یک سکه اند.

بند سوم – منافع ملی
کارشناسان امور بین المللی، «منافع ملی» را «محور سیاست خارجی» یا انگیزۀ اساسی رفتار کشورها در پهنۀ بین المللی می دانند. آنان بر این باورند که آنچه کشورها در پهنۀ بین المللی انجام می دهند برای پیشبرد یا نگهداشت منافع ملی است. ولی تعریف منافع ملی، مانند بسیاری دیگر از مفهوم ها در علوم اجتماعی، کار ساده ای نیست و نیز در مورد ارزش ها و پدیده هایی که این مفهوم مجموعۀ آنها را در بر می گیرد، اتفاق نظر وجود ندارد.
از دید مور گنتا، در جهانی که همه برای دستیابی به قدرت، نگهداشت و افزایش آن تلاش می کنند، هدف های سیاست خارجی همۀ کشورها دست کم باید پاسداری از یکپارچگی سرزمینی، نظام سیاسی و اجتماعی و نیز حفظ میراث های تاریخی، ملی و فرهنگی خود در برابر تجاوزهای خارجی باشد. به نظر مور گنتا مجموعۀ اینها که منافع ملی را تشکیل می دهد راهنما و انگیزۀ اصلی رفتار کشورها در روابط بین الملل است؛ یعنی «ملتها چاره ای جز این ندارند که هستی مادی، سیاسی و فرهنگی خود را در برابر تجاوز، دست درازی و زیاده خواهی دیگر ملت ها پاسداری کنند.»
پادلفورد و لینکلن در کتاب خود به نام پویایی روابط بین الملل اظهار عقیده می کنند که مبنا و انگیزۀ اصلی رفتار و سیاست کشورها در پهنۀ بین المللی، چیزی است که منافع ملی خوانده شده است. (10)
این دو دانشمند مفهوم منافع ملی را «ارزش های اساسی» (Core Values) جامعه تعریف کرده و نگاهبانی از یکپارچگی سرزمینی و حاکمیت کشور، تأمین رفاه عمومی، حفظ انگارگان سیاسی و پاسداری از راه و روش زندگی ملی را عناصر سازندۀ آن دانسته اند. از دید این دو پژوهشگر، کشورها برای تأمین منافع ملی خود ممکن است در صحنۀ سیاست بین المللی هدف ها، روش ها و تدبیرهایی گوناگون را دنبال کنند. برخی از کشورها از سیاست حفظ «وضع موجود» و برخی دیگر از سیاستهای استعماری، توسعه جویی و ایجاد «منطقه نفوذ» (Zonee of influence or sphere of influence) پیروی می کنند. کشورها همچنین، باز به منظور تأمین منافع ملی خود، ممکن است بر کشورهای ضعیف یا همسایه های خود نفوذ و چیرگی پیدا کنند.
گروهی از کشورها از سیاستهای بی طرفی، عدم تعهد یا بستن قراردادهای نظامی دو جانبه و چند جانبه در صحنۀ بین المللی پیروی می کنند. این تدبیرها همه در راستای تحصیل، تأمین یا حفظ منافع ملی صورت می گیرد. (11)
فشردۀ سخن اینکه منافع ملی عبارت است از هدف های بنیادینی که ملت و دولت همواره در پی به دست آوردن یا نگهداشت آنها در پهنۀ بین المللی هستند. در نتیجه، نخستین وظیفۀ طراحان سیاست خارجی آن است که منافع ملی را مشخص سازند و آنها را به ترتیب اهمیت نسبی که دارند در جدول یا زنجیرۀ هدف های سیاست خارجی رده بندی کنند. نوع و ترتیب منافع در اوضاع و احوال گوناگون تغییر می کند ولی در مورد بیشتر کشورها این منافع و ترتیب آنها چنین است:
برتر از هر چیز «حفظ یکپارچگی سرزمینی و وحدت کشور» است و همۀ هدف های دیگر در واقع به تبع آن مشخص و منظم می شوند. در مرتبۀ دوم تأمین امنیت ملی است که در اینجا به مفهوم استقلال گرفته می شود و مراد از آن بر کناری نسبی از مداخلۀ کشورهای دیگر در اموری است که یک کشور آنها را در حوزۀ صلاحیت داخلی خود می داند. این هدف تا اندازه ای توانایی اتخاذ و اعمال یک سیاست مستقل در روابط خارجی را نیز در بر می گیرد. ناگفته پیداست که گرچه در جهان امروز کشورها بیش از پیش به هم وابسته شده اند، هنوز برای استقلال خود ارزش بسیار قائلند و برای پاسداری از آن حاضرند بهای گران بپردازند. در مراحل بعد هدفهایی مانند رفاه اقتصادی، نگهداشت و افزایش قدرت کشور در برابر کشورهای دیگر و حیثیت و وجهۀ ملی قرار می گیرد. آنچه پس از این زنجیرۀ منافع می آید، مجموعه بهره وری های یک کشور از حفظ و پایداری نظم بین المللی است. روشن است که این نفع در واقع نفع مشترک کشورها در حفظ نظم بین المللی است، زیرا بی آن کمابیش منافع همۀ کشورها آسیب می بیند. از این رو شاید این تنها نفعی باشد که همۀ کشورها کم و بیش برای نگهداشت آن کوشش می کنند. سرانجام باید از انتظارات و خواسته های شهروندان برای برخورداری از زندگی بهتر و مرفّه تر نام برد. گرچه هدف بهبود وضع زندگی شهروندان در سالهای اخیر اهمیت فزاینده یافته است، ولی باید این گونه هدف ها را در ردۀ منافع ملی کشورها در سطحی پایین تر قرار دهیم، چون آشکار است که به هنگام ضرورت، رفاه عمومی و سطح زندگی بالاتر در راه «هدفهای عالی ملی» فدا خواهد شد. تجربۀ دوران جنگ جهانی دوم و حتی مسابقات تسلیحاتی پس از آن نشان داده است که در جهانی که کشورها خود باید امنیتشان را تأمین کنند، شیوۀ رفتار بسیاری از کشورها تأییدی بی چون و چرا بر این نکته بوده است و در بسیاری موارد رفاه عمومی فدای «منافع ملی» گشته و تولید جنگ افزار بر تأمین خوراک پیشی گرفته است.
منافع ملی به معنایی که آمد، در مرتبۀ نخستین همان مفهوم «یکپارچگی جغرافیایی» به معنی «حفظ موجودیت کشور» (Self – Preservation) در روابط بین الملل است. به سخن دیگر، سه اصطلاح «حفظ موجودیت کشور»، «منافع ملی» و «امنیت ملی»، در زبان روابط بین الملل بیش و کم به جای یکدیگر به کار رفته اند و مراد از هر سه اصطلاح تأمین و پاسداری از ارزشها و هدفهایی است که پیشتر گفتیم، یعنی پاسداری از یکپارچگی خاک کشور، جان شهروندان، استواری نظام اجتماعی و نگاهبانی از استقلال کشور. ولی امنیت ملی در سیاست خارجی به مفهوم گسترده تری نیز به کار می رود که در جای دیگر مورد بررسی بیشتر قرار خواهد گرفت.

یادداشت ها
1. برای بحثی جالب در زمینۀ سیاست خارجی و دیپلماسی، ر. ک. به:
Hass, Ernst B. and Whiting, Allan S. Dynamics of International Relations, Greenwood Press, Westport, C. T. , 1975, Chapter 7, pp. 135-159.
2. برای مطالعۀ بیشتر در این زمینه، ر. ک. به:
Northedge, F. S. (ed), The Foreign Pplicies of the Powers, The Free Press, New York, 1975, pp. 11-40.
3. Northedge, p. 11.
4. Ibid. , p. 12.
5. Ibid. , p. 14.
6. Ibid. , p. 15.
7. Ibid. , p. 15.
8. Ibid. , p. 31.
9. See Northedge, p. 40.
10. Padelford and Lincoln, Dynamics of International Relations, pp. 198-199.
11. Ibid. , pp. 10-11 and 198-199.

منبع: ماهنامه اطلاعات سیاسی اقتصادی 1387 شماره 249-250، خرداد و تیر
نویسنده : هوشنگ عامری

مطالب مرتبط