رژیم حقوقی دریای مازندران (۱)

این نوشتار به بررسی وضع حقوقی دریای مازندران در دوره زمانی یعنی گذشته و اکنون می‌پردازد. در این زمینه با توجه به قراردادهای ایران و اتحاد جماهیر شوروی و همچنین توافقهای تازه میان کشورهای این حوزه، ایران باید همچنان بر پایه قراردادهای پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، گفت و گوها را دنبال کند و دستور کار نشستهای مشترک را به تطبیق و تبیین رژیم حقوقی دریای خزر اختصاص دهد نه تعیین رژیم حقوقی؛ زیرا، کشورهایی که پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی از این ابرقدرت جدا و مستقل شده‌اند، باید سهم خود را از روسیه بخواهند نه از ایران. ایران همچنان باید بر سهم ۵۰ درصدی خود به استناد رژیم مشاعی که در عهدنامه‌های ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ آمده است پافشاری کند. همزمانی گفت و گوهای هسته‌ای ایران و تبیین رژیم حقوقی دریای خزر، فرصت مناسبی است که دیپلماسی ایران با حوصله بیشتر و طولانی کردن روند گفت و گوها، بیشترین منافع ملی را به دست آورد.

پیشگفتار
همه بخشهای حوزه خزر یعنی خود دریای مازندران یا نقاطی از خشکی که به دریای مازندران می‌پیوندد، از دید اقلیمی و جغرافیایی و اکولوژی با یکدیگر وابستگی و همبستگی دارند و بزرگی این حوزه بیش از دو برابر خاک ایران است. شاید گستره آبی دریای مازندران که بزرگترین دریاچه جهان و از دومین دریاچه جهان پنج برابر بزرگتر است، بیش از یک دهم حوزه خزر را دربرنگیرد، ولی بی گمان قلب این حوزه گسترده همان چهارصد هزار کیلومتر مربع منطقه دریایی خزر است. دریای مازندران فصل مشترک و پیوند دهنده ۵ کشور مهم این منطقه است و در درون خود ظرفیتهای اقتصادی نهفته‌ای دارد که می‌تواند مایه همکاریهای منطقه‌ای و بین‌المللی موفق باشد. پس از مناطق نفت خیز خلیج‌فارس و سیبری، حوزه خزر بزرگترین منابع نفت و گاز شناخته شده جهان را دارد و کشورهای این منطقه درآینده، هم از منابع مهم تأمین کننده انرژی جهان خواهند بود و هم اثر چشمگیری بر توازن انرژی جهان و بازارهای بین‌المللی نفت خواهند داشت. (تقوی، ۱۳۷۶) منطقه خزر بعنوان حلقه پیونددهنده آسیا به اروپا و آسیای شمالی به آسیای جنوبی پس از جنگ سرد، جایگاه ژئوپلیتیکی و ژئواکونومیک حساسی یافت. آنسی کولبرگ (A. Kullberg) منطقه خزر را هارتلند تازه‌ای می‌داند که در سده بیست و یکم، از دید ژئوپلیتیک، آثار شگرفی در سیاست بین‌الملل بر جای خواهد گذاشت. در پی فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و سر برآوردن چهار جمهوری تازه در کنار دریای مازندران از یک سو و بین‌المللی شدن اهمیت منابع غنی هیدروکربنی نهفته در این دریا- از عملیات حفاری گرفته تا چگونگی انتقال فرآورده به بازارهای مصرف- از سوی دیگر، این منطقه یکباره از جایگاه سیاسی، اقتصادی و امنیتی ویژه‌ای برخوردار شد. در این میان حضور برخی از بازیگران ملی و فراملی چون دولتهای بزرگ فرامنطقه‌ای، نهادهای نظامی بین‌المللی، شرکتهای چند ملیتی و کنسرسیومهای نفتی، هر چه بیشتر بر پیچیدگیها و ابهامات سیاسی – اقتصادی و امنیتی منطقه افزوده و حرکتهای مبتی بر گریز از مرکز جمهوریهای حاشیه‌ای دریای مازندران برای بهره‌برادری از منابع هیدروکربنی این دریا، به شیوه‌های ناهماهنگ و واگرایانه و یاری جستن از شرکتهای چند ملیتی نفتی و دولتهای بزرگ فرامنطقه‌ای، در عمل امکان همگرایی منطقه‌ای پنج دولت کناره دریای مازندران (روسیه، ایران، آذربایجان، ترکمنستان و قزاقستان) را از میان برده است. بی‌گمان، آنچه بیش از همه می‌تواند از شدت یک جانبه گرایی دولتهای ساحلی بکاهد و روحیه همکاری و همگرایی در راستای تأمین بهینه منافع ملی را جایگزین آن کند، پی‌ریزی یک رژیم حقوقی کارآمد و مورد پذیرش کشورهای ساحلی برای بهره‌برداری عادلانه از منابع زیربستر، بستر و سطح آب، حقوق کشتیرانی و ماهیگیری و نیز جلوگیری از روند شتابان آلودگی محیط این دریاست. (میرفخرایی، ۱۳۸۳) از این رو این حوزه با داشتن ظرفیت و توانایی برقراری تعاون و همکاری منطقه‌ای، هسته اختلاف و تشنج را در درون خود دارد، که اگر رشد پیدا کند، نه تنها کشورهای منطقه را درگیر خواهد کرد، بلکه بر منافع کشورها و شرکتهای چندملیتی بیرون از منطقه نیز اثرگذار خواهد بود. پس رسیدن به گونه‌ای برداشت مشترک از رژیم حقوقی دریای مازندران نه تنها یک ضرورت حقوقی – اقتصادی است، بلکه فوریت و اهمیت سیاسی و امنیتی دارد وچگونگی رسیدن به آن اثر تعیین کننده‌ای بر مناسبات آینده کشورهای ساحلی خواهد داشت.
چون این دریا وضعیتی ویژه دارد، چه از نظر اهمیت سیاسی و امنیتی و چه از نظر ظرفیت اقتصادی و نقش آن در توسعه اقتصادی کشورها و چه از دید تاریخی و جغرافیایی و حتی از لحاظ اکوسیستم، شباهتی با دیگر دریاچه‌های مشترک میان دو یا چند کشور ندارد و از این رو شاید عرف، رویه‌های قضایی و حتی کنوانسیونهای بین‌المللی ناظر بر دریاها، نتواند کمک چندانی به حل این مشکل کند و عمده‌ترین منبع حقوقی که می‌تواند شالوده گفت و گوهای دیپلماتیک قرار گیرد، قراردادها، پیمانها و توافقهای موجود است. (دبیری، ۱۳۷۴)

ویژگیهای دریای مازندران
دریای مازندران در آسیای باختری و شمال مرکزی ایران واقع شده است. قزاقستان در شمال، ترکمنستان در خاور این دریا و آذربایجان و روسیه در باختر آن قرار دارند. کرانه جنوبی و جنوب خاوری و جنوب باختری آن بخشی از استانهای شمالی ایران یعنی گلستان و مازندران و گیلان است. در ازای کرانه آن (با جزایر) در ۱۹۵۲ کمابیش ۷۰۰۰ کیلومتر بوده است. درازای این دریا از شمال به جنوب ۱۲۰۰ کیلومتر و پهنای آن در پهن‌ترین بخش در شمال ۵۵۴ کیلومتر و در باریک‌ترین بخش شبه جزیره آبشوران و دماغه کواولی ۲۰۲ کیلومتر است. میانگین پهنا نزدیک به ۳۰۰ کیلومتر است. (تقوی اصل، ۱۳۷۶) جریان آب این دریا در ناحیه جنوبی و میانی در جهت عکس عقربه‌های ساعت است؛ چون در ازای کم و بیش زیادی دارد (نزدیک به ۱۱ درجه جغرافیایی) سطح آن نیز حدود ۲۷ متر پایین‌تر از سطح آب دریاهای آزاد است. (بوداغ بواغ اف، ۱۳۷۴).

تقسیم بندی دریای مازندران از نظر ژرفا و حجم آب

الف- بخش شمالی: اگر خط مستقیمی از جزیره چچن در باختر به دماغه تیوپ کارآگاه در شبه جزیره منقشلاغ بکشیم، ناحیه شمال این خط را بخش شمالی می‌نامیم. ژرفای این بخش بسیار کم است و چهار پنجم وسعت آن کمتر از ۱۰ متر ژرفا دارد که میانگین آن ۲/۶ متر است.

ب- بخش میانی: انتهای جنوبی این بخش دریا یعنی بخش میانی را باید خط مستقیمی فرض کرد که از شبه جزیره آبشوران به دماغه کواولی کشیده می‌شود و ژرفای آن نسبت به بخش شمالی بسیار زیاد و میانگین آن ۱۷۶ متر است. میان بخش میانی و بخش جنوبی، کف دریا بسیار درآمدگی دارد.

پ- بخش جنوبی: در جنوب خط فرضی میان شبه جزیره آبشوران و دماغه کواولی واقع بوده و تا کرانه‌های جنوبی کرانه‌های ایران ادامه دارد. این بخش نسبت به دیگر بخشهای دریا ژرفتر است و میانگین گودی آن ۳۲۵ متر و بیشترین گودی آن ۹۴۶ متر است. (کمال زاده، ۱۳۵۳)

رژیم حقوقی دریاهای بسته
از دید حقوق بین‌الملل، دریاها و دریاچه‌های واقع بین دو یا چند کشور اگر به آبهای آزاد راه نداشته باشد، همچون آبهای داخلی به شمار می‌رود. (میرصادقی، ۱۳۷۴) البته این که آیا دریای خزر دریاست یا دریاچه، بحثی است که از سوی بسیاری از حقوقدانان مطرح شده و تاکنون به نتیجه روشن نرسیده است. ولی بر پایه ضوابط جغرافیایی، بی‌گمان دریای خزر دریا نیست، بلکه دریاچه است، چون هیچ‌گونه راه آبی طبیعی به دریاها و اقیانوس‌ها ندارد. کانالهایی که روسیه برای وصل کردن رودخانه‌های ولگا- دن به دریای سیاه کنده است، به هیچ‌رو آبراه شمرده نمی‌شود و نمی‌توان حوضه آبی خزر را یک دریا به شمار آورد و نظام حقوقی دریاها را بر آن حاکم گرداند. (ممتاز، ۱۳۸۱)
بر پایه مفاد ماده (۸۶) کنوانسیون حقوق دریایی ۱۹۸۲، این گونه آبها مشمول کنوانسیون مزبور نمی‌شوند؛ ولی بیرون بودن از شمول کنوانسیون، پیامدهایی دارد. بر پایه مقررات این کنواسیون:
۱- در دریا و دریاچه‌های بسته آزادی دریانوردان وجود ندارد.
۲- رژیم حقوقی و تعیین مرزها بر پایه پیمانها یا تصرفات دولتهای مربوط است.
۳- ماهیگیری در انحصار دولتهای ساحلی است، و حقوق انحصاری آنها در مورد دیگر منابع محفوظ است.
۴- دولتهای ساحلی در مورد این گونه دریاها، حق حاکمیت انحصاری و صلاحیت قانونگذاری، اداری، قضایی اجبارکننده دارند.
بر پایه پیمانها و موافقتنامه‌های میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی در سالهای ۱۹۲۱، ۱۹۲۷، ۱۹۳۵، ۱۹۴۰، ایران و شوروی هر دو به گونه برابر حقّ کشتیرانی در دریای مازندران دارند و بر اساس همین پیمانها، تنها کشتیهای دارای پرچم ایران و شوروی می‌توانند در این دریا کشتیرانی کنند. همچنین، ایران و شوروی هر یک در محدوده ۱۰ مایلی از کرانه‌های خویش حق ماهیگیری اختصاصی و در دیگر نقاط دریای مازندران حق ماهیگیری مشترک دارند.
در مورد اینکه آیا همه کشورهای بخش شمالی دریای مازندران متعهد به اجرای تعهدات مندرج در پیمانها و قراردادهای اتحاد جماهیر شوروی با ایران هستند یا نه، نظرها یکسان نیست. از یک سو بر پایه «قائده عدم انتقال» یا «دکترین لوح پاک» وقتی کشور تازه‌ای ظاهر می‌شود، آن کشور بر پایه اصل جانشینی دولتها، متعهد به مفاد پیمانهای دولت پیشین نیست، ولی از سوی دیگر از آنجا که پیمانهای مربوط به دریای خزر راجع به کشتیرانی و غیره است و نیز با توجه به اینکه کشورهای تازه استقلال یافته در نتیجه تجزیه اتحاد جماهیر شوروی پدیدار شده‌اند، بر پایه کنوانسیون وین در مورد جانشینی دولتها، ملزم به اجرای تعهدات دولت پیشین هستند. (میرصادقی، ۱۳۷۴)

طرح نظام حقوقی دریای مازندران بر پایه پیمانها، موافقت‌نامه‌ها و ذخائر هیدروکربنی آن

پیشینه
پهنه دریای مازندران سالیان دراز مورد بهره‌برداری مشترک ایران و همسایه شمالی آن بوده و هیچ‌گاه در مالکیت انحصاری یکی از دو طرف قرار نگرفته است. تا انقلاب بلشویکی ۱۹۱۷ روسیه، یعنی در دوران روسیه تزاری، چند پیمان میان روسیه و ایران بسته شد که به دریای مازندران هم ارتباط داشت. در سده هجدهم ۴ پیمان در سالهای ۱۷۲۳، ۱۷۲۶، ۱۷۳۲، ۱۷۳۵، بسته شد که در آنها اشاره روشنی به چگونگی اعمال حاکمیت در دریای مازندران نشده و هیچ نشانی از تقسیم آن ندارد. (مولایی، ۱۳۸۲). با پیمانهای گلستان و ترکمنچای که در پی جنگهای ایران و روسیه بر ایران تحمیل شد، حضور روسیه در دریای مازندران بیشتر شد. با اینکه در این پیمان نیز مرز آبی یا محدوده حاکمیتی برای دو طرف معین نشده، ولی ایران از داشتن نیروی نظامی و کشتی جنگی در دریای مازندران محروم گردید. در حقیقت اگر بتوان با اندکی تسامح و بر پایه دو پیمان گلستان و ترکمنچای گونه‌ای رژیم حقوقی برای دریای مازندران قایل شد، باید گفت که این رژیم تنها ناظر به حقوق کشتیرانی است، زیرا فصلهای پنجم و هشتم این دو پیمان درباره حقوق کشتیرانی دو طرف در دریای مازندران است و بر پایه آنها ناوگان‌های بازرگانی دو کشور از آزادی کامل کشتیرانی برخوردارند. گذشته از این، در کنار بعد ایجابی برای ایران، قراردادهای یاد شده جنبه‌ای سلبی نیز دارد و آن اینکه تنها ناوگان نظامی روسیه حق انحصاری دریانوردی در این دریا را دارد و ایران از چنین حقی محروم است. (باوند، ۱۳۸۰) با برافتادن رژیم تزاری و بروز انقلاب اکتبر ۱۹۱۷ در آن کشور، وضع حقوقی دریای مازندران که تا پیش از آن بر پایه مفاد پیمانهای گلستان و ترکمنچای بود، دگرگون شد. از آغاز دهه ۱۹۲۰ تا آغاز دهه ۱۹۴۰ شاهد امضای سه موافقت نامه مهم در سالهای ۱۹۲۱، ۱۹۲۷، ۱۹۴۰ میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی هستیم. بر پایه پیمان ۱۹۲۱ همه قراردادهایی که پیش از آن میان ایران و روسیه بسته شده بود و به گونه‌ای حقوق ملت ایران در آنها نادیده گرفته تا پایمال شده بود ملغی گردید. این پیمان با لغو انحصار کشتیرانی نظامی – که در پیمانهای پیشین برای روسیه ایجاد شده بود – تعادل و توازن در مناسبات دو کشور در دریای مازندران پدید آورد و آزادی کشتیبرانی هر دو طرف را به رسمیت شناخت؛ هر چند ایران در عمل نتوانست در برابر همسایه نیرومند شمالی خود از این برابری حقوقی بهره‌مند گردد. (احمدی‌پور، ۱۳۷۶) با بازنگری حقوقی انجام شده بر پایه پیمان ۱۹۲۱، می‌توان گفت که رژیم حقوقی دریای مازندران به گونه مشاع درآمده و مالکیت و حاکمیت مشترک بر آن به دو کشور ساحلی یعنی ایران و اتحاد جماهیر شوروی تعلق گرفته است. مالکیت مشاع در تعریف حقوقی، عبارت از مال یا ملکی است که مشترک بوده و همه طرفها حق انتفاع از آن را دارند. چنین رژیمی تنها برای دریای مازندران نبوده است و می‌توان مشابه آن را در مورد دریاچه تی تی کاکا، دریاچه مشترک پرو – بولیوی و خلیج فونچسکا (السالوادور، نیکاراگوا و هندوراس) دید. (طاهری شمیرانی، ۱۳۷۸)
پس از پیمان ۱۹۲۱، ایران و اتحاد جماهیر شوروی پیمانهای تکمیلی دیگری نیز امضاء کردند:
– موافقت‌نامه شیلات مورخ اول اکتبر ۱۹۳۷ در زمینه ماهیگیری؛
– کنوانسیون‌ بازرگانی و دریانوری در ۲۷ اوت ۱۹۳۵؛
– پیمان بازرگانی و دریانوردی در ۲۵ مارس ۱۹۴۰٫
بر پایه این پیمان (۱۹۴۰) که جامعترین پیمان دو جانبه میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی پس از انقلاب اکتبر است، حقوق برابر در دریای مازندران برای دو کشور کرانه‌ای به شرح زیر در نظر گرفته شده است:
– حق انحصاری آزادی کشتیرانی (بازرگانی و نظامی) در سرتاسر دریای خزر، با تأکید بر اصول مقرر در پیمان ۱۹۲۱ برای دو طرف (ماده ۱۳)؛
– حق برخورداری از اصل رفتار برابر با کشتیهای دارای پرچم یکی از دو طرف به هنگام ورود، پذیرش و خروج از بندرهای هر یک از دو کشور در دریای مازندران (ماده ۱۲)؛
– حق کابوتاژ (cabotage) به گونه کلی که تنها در دریای مازندران به کشور ساحلی دیگر تسری پیدا می‌کند. (بند ۳ ماده ۱۲) {حق کاپوتاژ عبارت است از حق دریافت عوارض از ورود و خروج کالای کشتیهای خارجی در بندرها}؛
– حق ماهیگیری انحصاری در آبهای ساحلی هر یک از دو کشور تا ۱۰ مایلی دریایی و آزادبودن ماهیگیری در بیرون از این محدوده در دریای مازندران.
بر پایه ماده ۱۳، همه حقوق مندرج در پیمان، تنها برای این دو کشور است، زیرا در سراسر دریای مازندران کشتیهای جز کشتیهای متعلق به ایران با اتحاد جماهیر شوروی (…) نمی‌توانند حضور داشته باشند و کشورهای سوم از این حقوق در دریای مازندران محرومند.
از مجموع توافقهای ایران و اتحاد جماهیر شوروی می‌توان چنین برداشت کرد:
۱- در زمینه ماهیگیری و کشتیبرانی حقوق دو طرف نسبت به کل دریای مازندران به رسمیت شناخته شده است؛
۲- هیچ‌گونه مرزبندی یا حوزه اعمال حاکمیت جز محدوده ۱۰ مایلی انحصاری ماهیگیری در امتداد سواحل دو کشور در میان نیست و از این پهنه سرزمینی با عنوان «دریای ایران و شوروی» یاد شده است؛
۳- دو کشور با کشتیهایی که بر فراز آنها پرچم هر یک از آنها افراشته باشد، یکسان رفتار می‌کنند. (احمدی پور، ۱۳۷۶)
به نظر می‌رسد که توافقهای ایران و اتحاد جماهیر شوروی تنها در زمینه ماهیگیری و کشتیرانی بوده و فلات قاره و منابع زیر بستر را دربرنمی‌گیرد. تا فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، آنچه رژیم حقوقی دریای مازندران را تعریف می‌کرد، قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ بود. این قراردادها در زمینه کشتیرانی و ماهیگیری و در مورد سطح و ذخایر ماهیها و چگونگی بهره‌برداری از آنها تعاریفی ارائه می‌کرد، ولی چون در آن زمان هنوز میدانهای هیدروکربنی در فلات قاره آن شناخته نشده بود، این قراردادها در این زمینه ساکت بود. پس از ۱۹۴۵ با کشف نفت در منطقه نفتیانی کامنی روبه‌روی جمهوری آذربایجان، فعالیتهای گسترده‌ از سوی دولت شوروی آغاز شد، ولی هیچگاه زمینه‌ای برای گفت و گو و تعریف وضع فلات قاره پیش نیامد. شورویها در فعالیتهای اکتشافی و توسعه‌ای خود خطی فرضی از آستارا تا خلیج حسینقلی را مرز فلات قاره در نظر می‌گرفتند. طرح شبکه خطوط لرزه‌نگاری انجام شده در طرف ایران از سوی پیمانکار وابسته به اتجاد جماهیر شوروی به نام تکنواکسپورت در ۱۳۴۶ و همچنین فعالیتهای اکتشافی در سالهای پس از آن از جمله حفر چاه اکتشافی شماره ۱ در ۱۳۶۹ و عملیات لرزه‌نگاری در ۱۳۷۰، از سوی پیمانکاران روسی بر پایه همین خط فرضی بوده است. (ماجدی، ۱۳۷۵)

ادامه دارد …
منبع: ماهنامه اطلاعات سیاسی اقتصادی شماره ۳۴۶ – ۳۴۵
نویسنده : سید عطا تقوی اصل

مطالب مرتبط