مدیریت دولتی تازه (۱)

از جنبه‌های مهم برنامه اجرایی مدیریت نوین، عبارت است از: تغییر در توجه نسبت به درون داده‌ها، دگرگونی در درون داد سیستم اداری، کاستن از دامنه دولت، تغییر ارتباط سیاستمداران با مردم و وجود تردیدهای اخلاقی پیچیده در مشارکت بخش خصوصی و دولتی در ساختار سازی مجدد آنها. با تأکید بر سبکهای مدیریت بخش خصوصی، رقابت بیشتر بخش دولتی، به کارگیری مدیریت حرفه‌یی در بخش دولتی و وجود معیارها و اندازه‌گیری صریح عملکرد و … به عنوان نکات اساسی تشکیل دهنده مدیریت دولتی نوین شناخته شده است. در این مقاله، ویژگیهای مدیریت دولتی نوین و نقش خصوصی‌سازی و مباحث جدید اصل ۴۴ قانون اساسی کشور، از جمله الزامات مدیریتی برای اجرای این اصل (شامل مدیریت شبکه، یکپارچه‌سازی شبکه، طراحی شبکه و …)، چالشهای تجزیه و تحلیل خط مشی خصوصی سازی مورد بررسی قرار گرفته است و حاصل آن، در قالب راهکارهایی آمده، از جمله؛ سازوکارهای توانمندیهای دولت برای طراحی شبکه، انواع شکل‌گیری دولت، بر اساس همکاری مبتنی بر اعتماد متقابل و مدیریت شبکه، بنیانهای حاکمیت از طریق شبکه، تجزیه و تحلیل خط مشی خصوصی – با توجه به فعالیتهای نهادهای دولتی – توجه به بسترسازی اقتصادی کشور (مالیاتی، پولی، سرمایه‌یی) و اصلاح فرایندهای آن، استفاده از کلید ابزارهای قانونی برای رفع مشکلات آن و تجدیدنظر قوانین و مقررات سیاست خصوصی‌سازی برای رفع ابهامات آن، ارتقای کمی و کیفی محصولات سازمانهای دولتی برای امکان رقابت خریداران آن، و بررسی دیگر عواملی که کمتر در تحلیل خط مشی خصوصی‌سازی مورد توجه قرار گرفته است.

۱- پیشگفتار
جهانی شدن و خصوصی سازی، در دو دهه اخیر موضوع مطالعات چندی بوده است. از طریق اجرای پژوهشهای دانشگاهی و اعطای بورسهای پژوهشی در همه عرصه‌های علوم اجتماعی؛ نظیر اقتصاد، علم سیاست، جامعه‌شناسی، مدیریت دولتی(عمومی) و علومی از این قبیل، مجموعه‌یی از دانش رو به رشد در مورد هر دو موضوع مطرح شده است. در عین حال، اگرچه بخش بیشتر این مطالعات، از نظر محورهای اصلی بحث و تبیین‌ها همپوش است، ولی شمار اندکی (اگر نگوییم هیچ) از این پژوهشها، بینش جدیدی را در باب روابط متقابل بین جهانی شدن و خصوصی سازی ارایه می‌دهند. این غفلت، در باب هر دو موضوع، برای حاکمیت و مدیریت دولتی آثار ضمنی معناداری (عمومی) در سده جدید دارد.
بیشتر مطالعات در مورد خصوصی سازی، بر استدلالهای عقلایی متمرکز بوده، که همواره تکرار می‌شود و برای دانشجویان و دانشپژوهان اقتصاد، علم سیاست و اداره امور عمومی آشنا است. اگرچه بسیاری از توضیحات موجود مفید است، ولی، برای تبیین دو پدیده جهانی شدن و خصوصی سازی در گستره کلان، کفایت ندارد و آگاهی عمقی کمی در باب اقتصاد سیاسی، رابطه متقابل بین خصوصی سازی و جهانی شدن و شناسایی کسانی ارایه می‌دهند که از آن پیوند منتفع می‌شوند، (فرازمند ۲۰۰۲، ص ۱).

۲- خصوصی سازی
خصوصی سازی معانی متفاوتی دارد، از واگذاری داراییهای دولت به بخش خصوصی گرفته تا کاهش دخالت دولت در تولید، توزیع و… را دربرمی‌گیرد. اجرای خصوصی سازی، می‌تواند از طریق پیمانکاری، ملی‌زدایی، آزادسازی و پرداخت شهریه صورت گیرد.
رویکرد خصوصی سازی در همه اشکال قرارداد بستن، برونسپاری و خصوصی سازی کامل از طریق طرحهای واگذاری بنگاههای دولتی؛ ریشه در پذیرفتن برتری بازار به عنوان نهاد همه‌گیر برای اداره جامعه و همین‌طور، جنبه عملیاتی اقتصاد است. خصوصی‌سازی، به معنای برتری بازار شراکتی، رشد بی‌حد و حصر فردگرایی سودجویانه و شرایط اجتماعی و سیاسی و همین طور اقتصادی رقابتی تبدبل شده است. خصوصی‌سازی، به موتور جهانی شدن در سراسر جهان تبدیل شده است، به حدی که، تحت رهنمود وزارت خزانه‌داری آمریکا، صندوق بین‌الملل پول در گزارش خود، ۲۰۰ میلیون دلار به کشورهای جهان سوم برای دهه‌های آینده اختصاص داده، تا بخش خصوصی را ارتقاء دهند. بر خلاف چرخه‌ها و روشهای کسب و کار در گذشته با تغییرات زیاد، موج جهانی شدن، نوعی موج «جدید» است که بسیار بلندتر و با تبعات گسترده برای جوامع، مردمان، دولتها و همین طور اقتصادها است که بر خلاف آن که، برخیها ممکن است انتظار داشته باشند، موقت نیز نیست. زیرا، هدف از این جریان، قلب سیستم جهانی، از طریق شکستن همه انتظارات و سنتهای متعارف است. بدین‌ترتیب، ارتقای بخش خصوصی، تابع فرایند جهانی شدن سرمایه شرکتی است (فرازمند ۲۰۰۲، ص ۱۵).

روشهای خصوصی سازی
داینتیس پنج شکل خصوصی سازی را مطرح کرده است:
۱- تغییر در مالکیت (از بخش عمومی و دولتی به بخش خصوصی)
۲- تغییر در فعالیتها یا داراییهای عمومی (در مقابل کاهش آنها)
۳- تغییر در جایگاه حقوقی تدارک عمومی کالاها و خدمات
۴- تغییر در جایگاه اقتصادی بخش عمومی (از تولید کننده مستقیم به فراهم کننده غیرمستقیم)
۵- تغییر در جایگاه محیط رقابتی (از طریق برداشتن حقوق انحصاری بنگاههای عمومی (داینتیس، ۱۹۹۴، ص ۴۵).
خصوصی سازی، به معنای اعم کلمه، شامل انتقال مالکیت یا کنترل سازمانهای دولتی به سرمایه‌گذاری خصوصی است. به طور مشخص، خصوصی سازی، می‌تواند شکلهای گوناگون، به شرح زیر داشته باشد (هراکلئوس؛ ۱۹۹۵):
۱- فروش دارایی به سرمایه‌گذاران خصوصی، که می‌تواند تمامی یک مجموعه یا فقط بخشی از آن را شامل شود.
۲- خصوصی سازی، می‌تواند شامل آزادسازی باشد؛ به نحوی که به جای شرایط انحصاری یا شبه‌انحصاری، شرایطی رقابتی فراهم و سازوکارهای بازار حاکم شود؛
۳- خصوصی سازی، می‌تواند همراه انتقال مالکیت باشد یا اساساً مالکیتی منتقل نشود. در حالت اخیر، می‌توان از روشهایی نظیر اجاره دادن تسهیلات دولتی، استفاده از مدیریت خارجی یا عقد قرارداد یا عوامل بیرونی سازمان برای تأمین خدمتی مشخص استفاده کرد.
مجله اتاق بازرگانی و صنایع معادن ایران، به نقل از صندوق بین‌المللی پول نیز، چند روش زیر را برای خصوصی سازی معرفی کرده است:
۱- عرضه سهام در بازار بورس،
۲- فروش بنگاه دولتی از طریق حراج واقعی،
۳- فروش از طریق مذاکره با خریداران بالقوه، که در پاره‌یی از موارد مدیریت خود بنگاه را برعهده داشته‌اند،
۴- واگذاری مدیریت بنگاه به بخش خصوصی و حضور دولت به عنوان سهامدار یا شریک خاموش (بدون حق رأی)،
۵- تقسیم شرکت به سازمانهای جداگانه (یا به شرکت اصلی و چند شرکت فرعی)،
۶- اجازه دادن شرکت و تنظیم قرارداد مدیریت که مستلزم فروش داراییها نیست و به عنوان نخستین مرحله خصوصی سازی قلمداد می‌شود،
۷- استقلال از مشارکت شرکتهای خارجی،
۸- انحلال شرکت و فروش اموال منقول و غیرمنقول به بخش خصوصی (ملکی، ۱۳۸۴، ص ۲۶).

۳- خصوصی سازی در ایران
بر اساس تحقیقات سازمان بین‌المللی در ۱۸ کشور جهان، خصوصی سازی می‌تواند میزان درآمد سالانه دولت را دو درصد افزایش دهد (گزارش کنفرانس سازمان ملل، تجارت و توسعه، ۲۰۰۲).
در سیزده سال گذشته، سیاست خصوصی سازی به دلیل ممنوعیت قانونی خصوصی سازی صنایع اصلی در کشور (ماده ۴۴ قانون اساسی) نتوانست به اهداف خویش نایل شود.
۷۵ تا ۸۰ درصد اقتصاد کشور در دست دولت است. کارشناسان بر این باورند که با توجه به روند کند خصوصی سازی در کشور، چندین سال طول می‌کشد تا دست کم نیمی از اقتصاد ملی کشور خصوصی شود. در ۱۳ سال گذشته، تصمیمگیران اقتصادی کشور کوشیده‌اند از راهی مشابه با دیگر کشورهای در حال توسعه، برای رسیدن به اهداف خصوصی، به پیش بروند.
اهداف خصوصی سازی در کشور ایران، از یک قرن پیش و در زمانی که اصلاحات اقتصادی و دارایی در کشور مطرح شده بود، مورد توجه مسوولان کشور قرار گرفت. ولی، چهره واقعی این سیاست در عرصه اقتصادی کشور، در سال ۱۹۹۱ مطرح شد. بر اساس برنامه توسعه چهارم (۲۰۰۵- ۲۰۱۰)، سازمان خصوصی سازی ایران زیر نظر وزارت امور اقتصادی و دارایی کشور عمل می‌کند.
بر اساس قانون خصوصی سازی، برنامه سوم توسعه کشور، سهام همه شرکتهای دولتی – که براساس قانون اساسی قابل انتقال به بخش خصوصی است- باید به مالکیت بخش خصوصی درآید. فرایند خصوصی سازی، نباید امنیت مالی و ارزشهای اجتماعی کشور را به مخاطره بیندازد. با وجود طرحهای پیشنهادی و قوانین مصوب برای انتقال میلیونها دلار از داراییهای دولت به بخش خصوصی، هنوز مشکلات بسیار در این راه وجود دارد. شرکتهایی که توان خرید سهام شرکتهای دولتی را دارند، خود نیز دولتی‌اند و به عبارت دیگر، سهام بین شرکتهای دولتی، دست به دست می‌شود. سرمایه‌گذاران خارجی، برای ورود به بازار ایران احساس امنیت کافی نمی‌کنند و هنوز مسأله اتمی شدن ایران بر سرمایه‌گذاران خارجی اثر می‌گذارد. حدود سی درصد ایرانیان بدون خانه مسکونی هستند و بخش زیادی از نقدینگی کشور در بخش ساخت و ساز سرمایه‌گذاری شده و خرید و فروش سهام دولتی، با رکود مواجه شده است (جعفرزاده، ۱۳۸۶).
به منظور اجرای صحیح این سیاست، یک کمیسیون عالی در سطح سیاسی بنیان‌گذاری شد. این کمیسیون عالی، تحت ریاست وزیر اقتصاد و دارایی کار می‌کند و وظایف اصلی آن؛ هماهنگی سازی، نظارت و کنترل فرایند خصوصی سازی و اجرای قانون فوق است. بر اساس تصمیم‌گیریهای این کمیسیون:
الف= سهام شرکتهای دولتی کوچک، به شرکتهای دارای مدیریت قوی فروخته خواهد شد.
ب=سهام شرکتهای دولتی متوسط، به گروههای اقتصادی تخصصی، تعاونیها فروخته خواهد شد.
ج=سهام شرکتهای بزرگ دولتی، به افراد جامعه فروخته می‌شود، ولی، سهام کنترل‌کننده‌یی برای مدیریت آنها در نظر گرفته می‌شود (بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۸۵، ص ۷).

۴- چالشهای خصوصی سازی
خصوصی سازی در سراسر جهان، کارگران را معلق کرده، مزایای آنها را حذف می‌کند و آنها را به عنوان کارکنان و کارگران موقتی و ارزان در اختیار بنگاهها و شرکتها قرار می‌دهد. بستن قرارداد موقت و برون‌سپاری؛ دو شکل اصلی این تغییر جهت سازمانی و مدیریتی راهبردی است. به بنگاههای خصوصی سازی شده و شرکتهای تأسیس شده برای انجام کارهای ویژه دولتی، کمک یا یارانه پرداخت می‌شود، زیرا، نیروی کار صنعتی آنها بر مبنای مزدبگیر موقتی کار می‌کند. کارفرما، دیگر تعهد اخلاقی جدی به کارگران ندارد. اثرات معکوس خصوصی‌سازی، جارویی بنگاههای عمومی و بسیاری از کار ویژه‌های دولتی و پیکربندیهای جدید، رابطه بخش دولتی- خصوصی که به نفع گسترش بخش شرکتی انحصارگرانه و چندانحصاری ظهور کرده و در حال حاضر حاکم و مسلط بر جهان شده است. جمع و جور کردن بخش دولتی، به معنای موجی جدید در عنصر ایدئولوژیک درون آموزش اداره امور عمومی است که بر برتری بازار تأکید می‌کند. همچنین، ناکارآمدی دولت را بیش از حد بارز می‌سازد. کوچکسازی دولت، مستلزم نوعی کاهش چشمگیر در ظرفیت و مهارتهای اداره امور عمومی و مدیریت دولتی در انجام کسب و کار عمومی و خدمت به منافع عامه است. این روندها باید معکوس شود و باید احساس روانی ناکارآمدی بخش عمومی در برابر برتری بازار شرکتی دگرگون شود که در ذهن و روح مدیران بخش عمومی تصویر شده است. اندیشمندان، سیاستگذاران و کارگزاران دراداره امور عمومی، باید پیوسته این سرطان روانی را آشکار و تخریب کنند و پادزهری درون برنامه‌های آموزشی تزریق کنند که بتواند این صدمه را خنثی کند (فرازمند، ۲۰۰۲).
روندهای مخرب فعلی، عبارت از بازسازی برنامه‌های آموزش مدیریت دولتی در سراسر جهان، برای رقابت با برنامه‌های درسی و محتوای پژوهشی در دانشکده‌های مدیریت بازرگانی است. این امر، نشانه این مسأله عمومی است که (در کشورهای مجری مدیریت دولتی نوین متداول است) بخش اعظم برنامه‌های آموزشی، با «بستن قرارداد مشاوره‌یی بخش خصوصی»- که نماینده سرمایه شرکتی است- اجرا می‌شود. این امر، بر آنچه به طور واقعی از طریق برنامه‌های آموزشی انتقال می‌یابد، تأثیر می‌گذارد. همچنین روند آموزش مدیریت نشان می‌دهد که مدیران و اداره کنندگان امور عمومی حال و آینده، برآنند تا به جای دانشکده‌های مدیریت دولتی سنتی، در دانشکده مدیریت بازرگانی تحصیل کنند. در برابر این جهتگیری بازرگانی جدید در آموزش مدیریت دولتی باید مقاومت شود و به منظور حفظ روح اداره امور عمومی به عنوان عامل «اعتماد عمومی»، معکوس شود (بیلهیم و نیوز، ۲۰۰۵).
پیشرفتهای جدید در مدیریت و حکمرانی دولتی، از پذیرش و تحول در اندیشه‌های اصلی مدیریتی ناشی می‌شود. در حقیقت، کوچک‌سازیها، خصوصی سازیها، شراکت بخشهای عمومی- خصوصی، و ساختارسازیهای مجدد، پدیده‌های نوینی است که تردیدهای اخلاقی بی‌شمار و پیچیده‌یی را به همراه داشته است. اگر مبانی هنجارها، هنوز به طور موثری برای مدیریت دولتی مبهم و تعریف نشده است، پس چگونه ما می‌توانیم هنجارهایی را برای زمینه پیشرفتهای مکرر در مدیریت دولتی در حال تحول، مشخص و معین کنیم؟ پیامدهای این اشکال جدید در اصطلاحات اداری، روشن‌سازی مسوولیت فعالیتهای مدیران و گرایشهای آنان چیست؟ ارتباط موثر آنها با شهروندان چگونه است؟ علاوه بر آن، آنها در میان استفاده‌کنندگان چه پایگاهی دارند؟ آیا آنها، به عنوان شهروندان یا مشتریان، مورد توجه قرار می‌گیرند؟ (بیلهیم و نیوز، ۲۰۰۵).
مدیریت دولتی، اکنون همانند یک شبکه عمل می‌کند که توسط شمار زیادی از اقدام کنندگان انجام می‌شود که چهره‌های بی‌‌شمار، محیطها و جایگاههای فراوانی دارد. هرچقدر بوروکراسی کمتر باشد، کنترل کمتر خواهدبود. تنوع و پیچیدگی ساختار معاصر، بر دشواری مدیریت اخلاقی می‌افزاید. به این دلیل، از سوی صاحب‌نظران، چشم انداز چند رشته‌یی که ابزارهای مختلفی را با هم ترکیب می‌کند، پیشنهاد شده است (بیلهم و نیوز، ۲۰۰۵). حتا، کشورهایی که دارای اقتصاد سالمی هستند، به هنگام گذار از اقتصادی دولتی به خصوصی، دچار ناملایماتی می‌شوند. بر این پایه، شرکتهای دولتی نزدیک به شصت و پنج درصد هزینه‌های عمومی کشور را صرف می‌کنند. برخی کسان، ادعا می‌کنند که در صنایع گوناگون، پس از واگذاری شرکت به بخش خصوصی، بسیاری از کارگران حقوق خود را دریافت نمی‌کنند. (بلاین، ۲۰۰۲)
رسیدن به عدالت، امری دشوار است و نیازمند آماده‌سازی همه بسترهای جغرافیایی، اقتصادی و فرهنگی است. کاستن فقر و اختلاف بین فقیر و غنی در یک اقتصاد سالم، با کمک درآمدهای حاصل از سرمایه‌گذاریهای انجام شده و مالیات، امکان‌پذیر است. از سوی دیگر، مالیات همراه با یک سیستم تأمین اجتماعی مناسب، به عنوان ابزار مناسب برای توزیع درآمد به شمار می‌آید. نبود عدالت، در نتیجه سه عامل؛ عدم شفافیت اقتصادی، عدم مقررات و یا مقررات دست و پاگیر ایجاد می‌شود. به طور مثال، در کشور نروژ، اظهارنامه‌های مالیاتی هر فرد در پایان سال قبل مشاهده توسط همه افراد جامعه است. این اطلاعات، در معرض دید عموم قرار می‌گیرد. همه قراردادهای دولتی نیز در سیاستهای عمومی، در معرض دید عموم قرار می‌گیرد و در پایان هر سال، بانکها اطلاعات حسابهای کلیه مشتریان خود را در معرض مشاهده قرار می‌دهند. تحت چنین شرایطی، بسیار مشکل است که شخص داراییها و مالیات خود را از دید دولت مخفی نماید و هیچکس مستثنا نیست. حتا، می‌توان مشاهده کرد که نخست‌وزیر کشور در آن سال، چقدر حقوق و مزایا داشته است (جعفرزاده، ۱۳۸۶)
با این وجود، میزان «شاخص شفافیت مالی» کشور نروژ، در رتبه ۸ کشورهای جهان است و ایران در مرتبه ۱۰۵ از ۱۶۳ کشور قرار دارد. (رویت، ۲۰۰۶)
تفاوت زیاد بخش دولتی با بخش خصوصی، سبب می‌شود مدلها با هم همخوانی نداشته باشد و محدودیتهایی را در کاربرد روشها و تئوریهای بخشهای دولتی و خصوصی ایجاد کند. سفارش شده است که هر روشی را برای سازگار شدن، باید با محیط آن تعدیل کرد.

ادامه دارد …
منبع: ماهنامه اطلاعات سیاسی اقتصادی شماره ۳۴۶ – ۳۴۵
نویسنده : اشرف لاجوردی
نویسنده : حمید ملکی

مطالب مرتبط