درباره رژیم حقوقی دریای مازندران (۱)

پیشگفتار
فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی دگرگونی های بزرگی در ساختار نظام بین‌الملل و مناطق نفوذ شوروی بویژه در حوزه دریای مازندران پدید آورد. از جمله این دگرگونیها سر برآوردن جمهوریهای تازه در کناره دریای مازندران است. پیش از سرنگونی نظام کمونیستی، تنها دو کشور در دریای مازندران کرانه داشتند. این دو یعنی ایران و اتحاد جماهیر شوروی بر پایه پیمانهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ و به گونه مشاع به بهره‌برداری از منابع دریای مازندران که بیشتر شامل منابع زنده می‌شد می‌پرداختند و تنها شوروی بود که به بهره‌برداری از منابع نفت و گاز دریای مازندران، آنهم در سطح محدود اقدام می‌کرد.
با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و سر برآوردن جمهوریهای نوپا در کنار دریای مازندران، بهره‌برداری از این دریا بر پایه پیمانهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ ادامه نیافت. جمهوریهای نوخاسته که با مشکلات اقتصادی رو به رو هستند، بهره‌گیری یک جانبه از منابع نفت و گاز دریای مازندران را روزنه‌ای برای حلّ بحرانهای اقتصادی خود یافتند و چون سرمایه و امکانات لازم برای بهره‌برداری از این منابع را در اختیار نداشتند ناچار شدند با فراخواندن قدرتهای بیگانه، نیازهای خود را برآورده سازند. بدین سان، به هنگامی که رژیم حقوقی روشنی برای تعیین سهم هر یک از کشورهای کرانه‌ای از منابع این دریا وجود ندارد، با بستن قراردادهای پرشمار نفتی با شرکتهای آمریکایی و اروپایی پای قدرتهای فرامنطقه‌ای و بین‌المللی را به دریای مازندران کشاندند که در سایه آن رقابتی گسترده و همه جانبه برای بهره‌گیری از ذخایر انرژی این منطقه پدید آمد. این اقدام افزون بر اینکه به هنگام نبود یک رژیم حقوقی مشخص سبب به یغما رفتن منابع غنی انرژی (نفت – گاز) دریای مازندران و آلودگی سنگین محیط زیست منطقه شده است، نفوذ سیاسی قدرتهای بیگانه بویژه ایالات متحده را در پی داشته که همین، مایه ناخرسندی و نگرانی ژرف دولت ایران شده و امنیت و منافع ملی این کشور را به خطر انداخته است.

رژیم حقوقی دریای مازندران
رژیم حقوقی دریاها و آبراههای بین‌المللی مجموعه اصول و قواعدی است که بر روابط میان تابعان حقوق بین‌الملل در موضوعات گوناگون دریایی (آبهای داخلی، دریای سرزمینی، منطقه نظارت، منطقه اقتصادی انحصاری، دریای آزاد، اعمال دریاها و نیز دیگر آبراههایی بین‌المللی مانند رودخانه‌ها، تنگه‌ها و کانالهای بین‌المللی) حاکم است(۲) و بر پایه آن حدود مالکیت کشورهای پیرامون دریا یا آبراه بر منابع سطح، بستر و زیر بستر آن تعیین می‌شود.
اما رژیم حقوقی دریاهای بسته، تابع قواهد حقوق بین‌الملل دریاها نیست و کشورهای پیرامون آن تنها بر پایه توافق با یکدیگر، آن دریا را میان خود سهم‌بندی و حدود مالکیت و قلمرو خود و نیز چگونگی بهره‌برداری از منابع سطح بستر و زیر بستر آنرا روشن می‌کنند.
رژیم حقوقی دریای مازندران موضوعی چند بعدی و پیچیده است که پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و سربرآوردن چهار کشور تازه و افزایش همسایگان آن به پنج کشور بر پیچیدگی آن افزوده شده است. پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، ایران و آن کشور بر پایه پیمانهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ در دریای مازندران عمل می‌کردند و هرچند این پیمانها در برخی زمینه‌های خاص، (بهره‌برداری از منابع زبر بستر و محیط زیست) نارسا بود، اما پایه مناسبی برای همکاری آن دو در دریای مازندران به شمار می‌ رفت. پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، کشورهای تازه ساحلی، مواضع حقوقی جداگانه‌ای اختیار کردند و هر یک کوشیدند موضع خود را بر پایه حقوق بین‌الملل توجیه کنند که البته سکوت پیمانهای پیشین میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی در برخی موارد به پیچیده‌تر شدن موضوع کمک کرد و بدین‌سان گفت و گوهای تازه‌ای در مورد رژیم حقوقی دریای مازندران پیش آمد.

شناخت دریای مازندران و پیشینه تاریخی رژیم
دریای مازندران در دوره میوسن (Miocene) و کمابیش از دوازده میلیون سال پیش، بخشی از اقیانوس بزرگ تنیس بوده است که بخشی از آسیای مرکزی و فلات ایران در خلیج‌فارس را دربرمی‌گرفته و از یک سو به اقیانوس اطلس، از سوی دیگر به اقیانوس هند و از راه دشتهای سیبری به اقیانوس منجمد شمالی می‌پیوسته است. این اقیانوس رفته رفته بر اثر تحریکات آرام پوسته زمین دستخوش چندپارگی شده که دریای مازندران و آرال تکه‌های جداشده آن هستند.(۳)
دریای مازندران از خاور به ترکمنستان، از شمال به قزاقستان، از باختار به روسیه و آذربایجان و از جنوب به ایران پیوسته است. در ازای این دریا از شمال به جنوب کمابیش از ۱۲۰۰ کیلومتر و میانگین پهنای آن نزدیک به ۳۰۰ کیلومتر است؛ در ازای خطوط کرانه‌ای آن ۶۴۰۰ کیلومتر است که ۸۲۲ کیلومتر آن از آستارا تا دهانه رود اترک از آن ایران (حدود ۱۰ درصد) است.(۴)
از نظر منابع، دریای مازندران نه تنها یکی از منابع غنی شیلات و فراتر از آن جایگاه تولید ۹۰ درصد خاویار جهان به شمار می‌رود بلکه دارای گستره زیست محیطی – علمی ویژه‌ای است (در این دریا نزدیک به ۸۵۰ گونه جاندار آبزی و بیش از ۵۰۰ گونه گیاه دریایی وجود دارد).(۵) از جمله منابع دریای مازندران، منابع هیدروکربن‌ (نفت و گاز) است که اهمیت اقتصادی و سیاسی ویژه‌ به این دریا بخشیده است.
کارشناسان امور نفتی بر این باورند که دریای مازندران در سده بیست و یکم به صورت یکی از مراکز مهم نفت و گاز جهان درخواهد آمد. در مورد ذخایر نفت و گاز این دریا آگاهی کاملی در دست نیست، ولی زمین‌شناسان و کارشناسان امور نفتی میزان ذخایر نفتی آن را از ۸۰ تا ۱۰۰ میلیارد بشکه تخمین زده‌اند و به گفته‌ای دیگر نزدیک به ۱۵ تا ۳۰ میلیارد بشکه نفت و ۲/۹- ۷/۶ تریلیون متر مکعب گاز در آن است. (۶) اهمیت دریای مازندران را می‌توان در دو مورد دانست: ۱- راه ارتباطی و یک شبکه بزرگ ترابری که سرزمینها و مناطق گوناگون را به همدیگر پیوند داده و پدیده‌ای مناسب و در دسترس برای تماس و رفت و آمد میان جوامع گوناگون فراهم آورده است. ۲- دریا، بعنوان بستر بزرگ منابع مورد نیاز که ذخایر کمابیش پایان ناپذیر و تجدید شونده آبزیان و دیگر منابع همراه با ثروتهای معدنی در آن مطرح بوده است.(۷)

پیشینه رژیم حقوقی
روسها تا مدتها حقوق ماهیگیری انحصاری و بهره‌برداری از دریای مازندران را به خود اختصاص داده بودند. در سالهای ۲۵- ۱۷۲۳ میلادی سیاست گسترش مرزهای امپراتوری روسیه با این هدف تنظیم شده بود که دریای مازندران و خط ساحلی آن یکسره در قلمرو روسیه قرار گیرد. (۸) تا بسته شدن پیمانهای ترکمنچای و گلستان، درباره چگونگی بهره‌برداری از دریای بین دو کشور ایران و روسیه، هیچ گونه پیمان رسمی وجود نداشت. پیمان گلستان (۱۸۱۳) نخستین پیمانی بود که میان ایران و روس بسته شد و در آن از رژیم حقوقی دریای مازندران سخن گفته شد. در این پیمان، ایران بر اثر شکست در جنگ با روسیه از بسیاری از حقوق خود در دریای مازندران محروم شد. به سخن دیگر، پیش از پیمان گلستان بهره‌برداری از دریای مازندران به صورت مشاع و مشترک بوده و هر یک از دو کشور کرانه‌ای یعنی ایران و روسیه به اندازه توان خود از آن بهره‌برداری می‌کرده‌اند. در آن هنگام کمتر به مسائل امنیتی دریا توجه می‌شد و دریای مازندران برای ساحل‌نشینان بیشتر نقش اقتصادی داشت.

الف- وضع حقوقی دریای مازندران در پیمان‌های گلستان و ترکمنچای
دوره‌های اول و دوم جنگهای ایران و روسیه نقطه چرخشی در روابط این دو کشور بویژه در مورد دریای مازندران به شمار می‌آید. پس از شکست ایران از روسیه و بسته شدن پیمان گلستان در ۱۸۱۳ محدودیتهایی برای ایران در دریای مازندران پدید آمد که زمینه ساز سلطه یکجانبه روسیه بر این دریا شد، زیرا بر پایه فصل پنجم آن پیمان، ایران از حق داشتن نیروی دریایی مازندران محروم شده بود.
در فصل پنجم پیمان گلستان آمده بود:
کشتی‌های دولت روسیه که برای معاملات بر روی دریای خزر تردد می‌نمایند به دستور سابق مأذون خواهند بود به سواحل و بنادر جنوب ایران عازم و نزدیک شوند و زمان طوفان و شکست کشتی از طرف ایران اعانت و یاری دوستانه نسبت به آنها بشود و کشتیهای جانب ایران هم به دستور مأذون خواهند بود برای معامله روانه سواحل روسیه شوند و به همین نحو در هنگام شکست و طوفان از جانب روسیه اعانت و یاری دوستانه درباره ایشان معمول گردد در خصوص کشتی‌های عسگریه جنگی روسیه بطریقی که در زمان دوستی و یا در هر وقت کشتیهای جنگی دولت روسیه با علم در دریای خزر بوده‌اند حال نیز محض دوستی اذن داده می‌شود که به دستور سابق معمول کرده‌اند و احدی از دولت‌های دیگر سوای دولت روس کشتی‌های جنگی در دریای خزر نداشته باشد.
در دوره دوم جنگ‌های ایران و روسیه که باز هم به شکست ایران و بسته شدن پیمان ترکمنچای در فوریه ۱۸۲۸ انجامید، همان محدودیت در داشتن نیروی دریایی در دریای مازندران در فصل هشتم آن پیمان گنجانده شد. در بخشی از فصل هشتم پیمان ترکمنچای آمده بود:
… اما در باب کشتی‌های جنگی، چون آنهایی که بیرق (پرچم) نظامی روس دارند از قدیم‌الایام بالانفراد حق سیر در بحر خزر را داشته‌اند، حال هم بدین سبب این امتیاز منحصر به همان کشتی‌ها خواهد بود بطوریکه به غیر از دولت روسیه دولت دیگری حق نخواهد داشت که سفاین جنگی در دریای خزر داشته باشد.
این وضع نامناسب برای ایران تا پایان جنگ جهانی یکم و انقلاب بلشویکی در روسیه برجا بود. پس از آن انقلاب، زمامداران بلشویک بعنوان یک حرکت انقلابی و برای تحکیم پایه‌های حکومت نوپای سوسیالیستی و اطمینان یافتن از رخنه نکردن نیروهای مخالف از راه مرزها، قراردادهای استعماری گذشته را بی‌اعتبار اعلام کردند.

ب- نظام حقوقی دریای مازندران پس از برپا شدن اتحاد جماهیر شوروی

۱- پیمان ۱۹۲۱
بر پایه دوستی و مودت که در ۱۹۲۱ بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی بسته شد، دولت شوروی از همه حقوق و امتیازاتی که در دوران تزارها به زور از ایران گرفته شده بود چشم پوشید.
در فصل نخست این پیمان دوستی آمده بود که دولت روسیه سوسیالیستی دیگر سیاستهای توسعه طلبانه و تجاوزکارانه گذشته روسیه تزاری را دنبال نمی‌کند. در فصل یازدهم آن نیز فصل هشتم پیمان ترکمنچای فسخ و حق کشتیرانی به ایران باز گردانده شد. کوتاه شده فصل یازدهم پیمان ۱۹۲۱ از این قرار است:
نظر به اینکه مطابق اصول یاد شده در فصل اول این عهدنامه، عهدنامه ترکمنچای که ماده هشتم آن دولت ایران را از حق کشتیرانی در بحر خزر محروم ساخت کاملاً ملغی اعلام می‌شود و مواد آن از درجه اعتبار ساقط است، لذا دولتین عاقد پیمان فعلی از لحظه‌ای که اسناد مربوطه به آنرا امضا کردند از حق کشتیرانی متساوی در بحر خزر زیر پرچمهای مخصوص خود بهره‌مند خواهند شد. (۹)
پیمان مودت و دوستی ۱۹۲۱ از چند جنبه اهمیت دارد:
الف- ایران و اتحاد جماهیر شوروی هر دو از حق کشتیرانی، چه نظامی و چه بازرگانی در دریای مازندران برخوردار شدند و بدین سان ایران پس از یک سده توانست دارای ناوگان جنگی در دریای مازندران شود.
ب- با اعلام قصد دو طرف برای بستن قراردادی در مورد بهره‌برداری از شیلات، قراردادی در ۱۳۰۶ با تصویب مجلس شورای ملی برای بهره‌برداری ۲۵ ساله شیلات بخش جنوبی دریای مازندران به امضای دو دولت رسید که بر پایه آن حق این بهره‌برداری به یک شرکت مختلط ایران و شوروی داده شد. حق بهره‌مندی از این امتیاز برای شوروی در ۱۱ بهمن ۱۳۳۱ پایان یافت و از آن تاریخ، ماهیگیری در کرانه‌های شمالی ایران، سطح دریا و خلیجها و رودخانه‌های مرتبط به آن به شرکت سهامی شیلات ایران واگذار شد.

۲- پیمان ۱۹۴۰
کمابیش بیست سال پس از بسته شدن ۱۹۲۱ میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی، پیمان دیگری با عنوان «قرارداد بازرگانی و بحر پیمانی» (ایران و شوروی) در ۲۵ مارس ۱۹۴۰ در تهران به امضاء رسید که مواد ۱۲ و ۱۳ و ۱۴ آن دارای اهمیت ویژه است. برای نخستین بار، بر پایه بند ۴ ماده ۱۲ این پیمان یک محدوده ۱۰ مایلی از نوار ساحلی هر یک از دو کشور بعنوان منطقه انحصاری ماهیگیری به رسمیت شناخته شد. در این بند آمده بود: «صرفنظر از مقررات فوق هر یک از طرفین تعهد می‌کنند ماهیگیری را در آبهای ساحلی خود تا حد ۱۰ مایلی دریایی به کشتی‌های خود اختصاص دهند.»
همچنین بر پایه ماده ۱۳ این پیمان دو طرف موافقت کردند که « در تمام دریای خزر کشتیها جز کشتیهای متعلق به ایران و اتحاد جماهیر شوروی یا متعلق به اتباع و بنگاههای بازرگانی و حمل و نقل کشوری یکی از طرفین متعاهدین که زیر پرچم ایران یا پرچم اتحاد جماهیر شوروی سیر می‌کنند نمی‌توانند وجود داشته باشند.»۱۰
این دو ماده و نیز ماده ۱۴ که در آن آمده بود: «تصدیق نامه‌های ظرفیت کشتی که از طرف مقامهای صالحه طرفین متعاهدین به کشتی‌های تحت پرچم ایران و شوروی … داده می‌شود در بنادر طرفین متعاهده دیگر برسمیت شناخته خواهند شد»، از چند لحاظ دارای اهمیت است:
الف- جز محدوده ۱۰ مایلی، صید و ماهیگیری در سراسر دریای مازندران آزاد است.
ب- دریای مازندران دارای وضع ویژه حقوقی برای خود است و قوانین دیگر دریاها بر آن تسری ندارد به گونه‌ای که پیوند یافتن با دریای آزاد، آنرا، از زمره آبهای بسته بیرون نمی‌برد و تنها کشتیهای کشورهای همسایه حق کشتیرانی در آن را دارند.
پ- اشاره نشدن به مسائل و نکاتی چون دریای سرزمینی، منطقه نظارت، منطقه اقتصادی انحصاری و فلات قاره در این پیمانها به این معناست که مفاهیم و تقسیم‌بندیهای حقوقی دریاها در مورد دریای مازندران مصداق نمی‌یابد.
ت- بر پایه این پیمانها، هیچ مفهوم حقوقی مشخص و مرز روشن و موجهی مربوط به حاکمیت در این دریا وضع نشده است و دریای مازندران بر حاکمیت مشاع و مشترک ایران و اتحاد جماهیر شوروی بوده است. آنچه می‌تواند به خاص بودن رژیم حقوقی دریای مازندران اشاره داشته باشد، قوانین ایران است. در تبصره ماده دوم قانون راجع به اکتشاف و بهره‌برداری از منابع طبیعی فلات قاره ایران مصوب ۲۸ خرداد ۱۳۳۴ آمده است:
«مناطق و همچنین منابع طبیعی کف دریا و زیر کف دریا تا حدود فلات قاره سواحل ایران در خلیج‌فارس و دریای عمان متعلق به دولت ایران و تحت حاکمیت دولت ایران بوده و می‌باشد.»
«تبصره: در مورد بحر خزر مبنای عمل طبق اصول حقوق بین‌الملل مربوط به دریای بسته شده و می‌باشد.»
ث- نکته دیگر در زمینه همه پیمانهای ایران و اتحاد جماهیر شوروی درباره دریای مازندران، این است که به چگونگی بهره‌برداری از منابع بستر و زیربستر دریای مازندران به روشنی اشاره‌ای نشده است؛ که بی‌گمان علت آن مطرح نبودن این گونه بهره‌برداریها در آن هنگام با توجه به نبود امکانات فنی و علمی بوده است، همچنین در این پیمانها هیچ شرطی درباره مسائل اکولوژیک و زیست محیطی دریای مازندران مطرح نشده است.
بدین سان، پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، دریاچه مازندران دارای رژیم حقوقی مدون و مشخص بوده و ایران و اتحاد جماهیر شوروی به گونه برابر، مشترک و مشاع در سراسر دریاچه، سطح آن، بستر و زیر بستر آن دارای حق بوده‌اند (البته با داشتن حق انحصاری ۱۰ مایلی از ساحل برای ماهیگیری)۱۱٫

ادامه دارد …

منبع: ماهنامه اطلاعات سیاسی اقتصادی شماره ۳۴۶ – ۳۴۵
نویسنده : غلامرضا صراف یزدی

مطالب مرتبط