موضوع : پژوهش | مقاله

قوه مقننه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

مجله رواق اندیشه رواق اندیشه، شماره 32، مرداد 1383

نویسنده : نیکزاد، عباس
عباس نیکزاد[1]

چکیده:
بر اساس اصل 57 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه، قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران هستند که البته زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت و مستقل از یکدیگر می باشند. در این نوشتار نگاهی داریم به «قوه مقننه» در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اختیارات و وظایف این قوّه را بررسی خواهیم کرد.

بر اساس اصل 57 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت، بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند.»

بر اساس اصل 58 قانون اساسی، «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که اعضای آن را نمایندگان منتخب مردم تشکیل می دهند.»

فصل ششم قانون اساسی، مربوط به قوه مقننه و مجلس است. مجلس، مهمترین رکن تصمیم گیری در جمهوری اسلامی ایران است.

بر اساس اصل 59، طریقه دیگری نیز برای اعمال قوه مقننه وجود دارد. در این اصل آمده است: «در مسایل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دوسوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.»

بر اساس قانون همه پرسی: «همه پرسی، به پیشنهاد رئیس جمهوری یا یکصد نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و تصویب 32 مجموع نمایندگان صورت خواهد گرفت.»[2]

«این مصوبه، همانند سایر مصوبات باید به شورای نگهبان برای اظهارنظر فرستاده شود.»[3]

«نظارت بر همه پرسی به عهده شورای نگهبان است.»[4]

در ارتباط با اصل 58 (اعمال قوه مقننه از طریق مجلس) دو نکته قابل ذکر است:

1- هرچند امر قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران از طریق مجلس است، اما معنایش این نیست که مصوبات مجلس به تنهایی دارای اعتبار است و برای رسمیت و قانونیت یافتن آنها نیازی به تأیید هیچ مرکز و نهادی نیست. بنابراین، اگر بر اساس اصل 72، 91، 94 و 112، برای قانونی شدن مصوبات مجلس، نظر تأییدی شورای نگهبانی و در پاره ای از موارد، مجمع تشخیص مصلحت نظام لازم شمرده شده است، منافاتی با اصل مزبور (58) ندارد.

2- مرجع قانونگذاری بودن مجلس، منافاتی با محدود بودن حق قانونگذاری آن ندارد. به تعبیر دیگر، هرچند مجلس، حق قانونگذاری دارد، اما بر اساس قانون اساسی، در برخی از زمینه ها حق قانونگذاری ندارد. در اصل 71 آمده است: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند».

حق قانونگذاری مجلس از دو جهت محدود است؛ یکی این که نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد.[5] دیگر این که سیاست گذاری و برنامه ریزی در پاره ای از زمینه ها، بر اساس قانون اساسی، به نهادهای خاصی واگذار شده است؛ به برخی از این موارد، اشاره می شود:

الف) بر اساس بند 1 اصل 110، تعیین سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران، از وظایف و اختیارات مقام رهبری قلمداد شده است و نیز بر اساس بند 7 و 8 همین اصل، تصمیم گیری در زمینه حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه و نیز حل معضلات نظام، جزء وظایف و اختیارات مقام رهبری به حساب آمده است. بنابراین، در این موارد، مجلس حق قانونگذاری ندارد و رأی و نظر مقام رهبری بر همگان - حتی بر مجلس شورای اسلامی - نافذ و الزامی است.

ب) در اصل 108 چنین آمده است:«قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، کیفیت انتخاب آنها و آیین نامه داخلی جلسات آنان برای نخستین دوره باید به وسیله فقهای اولین شورای نگهبان تهیه و بااکثریت آرای آنان تصویب شود و به تصویب نهایی رهبر انقلاب برسد. از آن پس، هرگونه تغییر و تجدیدنظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان، در صلاحیت خود آنان است.» بنابراین، مجلس نمی تواند در این موارد قانونگذاری کند.

ج) در ذیل اصل 112 آمده است: «مقررات مربوط به مجمع (مجمع تشخیص مصلحت نظام) توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید.» بنابراین، مجلس نمی تواند در ارتباط با مقررات مجمع تشخیص مصلحت نظام، قانونگذاری کند.

د) بر اساس اصل 176 قانون اساسی، تعیین سیاستهای دفاعی - امنیتی کشور، در محدوده سیاستهای کلی تعیین شده از طرف مقام رهبری و هماهنگ نمودن فعالیتهای سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی - امنیتی و بهره گیری از امکانات مادی و معنوی کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی، از وظایف و اختیارات شورای عالی امنیت ملی کشور است که پس از تصویب از جانب این شورا و تأیید آنها از جانب مقام رهبری، بر همگان - حتی بر نمایندگان مجلس - الزامی است.

ه) بر اساس اصل 177 قانون اساسی، تصمیم گیری برای بازنگری قانون اساسی و نیز اصلاح و تتمیم آن از اختیارات مقام رهبری و مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای مخصوص بازنگری قانون اساسی است و از محدوده اختیارات مجلس شورای اسلامی خارج است.

و) بر اساس ولایت مطلقه و اختیارات ویژه رهبری، اگر مقام رهبری، گروهی را عهده دار سیاست گذاری و برنامه ریزی در زمینه خاصی قرار دهند - چنان که شورای عالی انقلاب فرهنگی را عهده دار سیاست گذاری در زمینه علمی و فرهنگی کشور قرار داده اند -، آن مجمع می تواند در آن زمینه سیاست گذاری کند و مصوبات آنها بر همگان، حتی بر نمایندگان مجلس، الزامی است.

امام خمینی رحمه الله در پاسخ به تقاضای رئیس جمهوری وقت در سال 1363 که خواستار اعتبار مصوبات این شورا در حد قانون بود فرموده اند: «باید به مصوبات این شورا ترتیب آثار داده شود.»[6]

شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و تعداد نمایندگان مجلس
در اصل 62 قانون اساسی آمده است: «مجلس شورای اسلامی از نمایندگان ملت که بطور مستقیم و با رأی مخفی انتخاب می شوند، تشکیل می گردد. شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون معین خواهد کرد.»

بر اساس این اصل، شرایط انتخاب شوندگان، به قانون عادی مجلس واگذار شده است، لکن با توجه به وظایف و اختیارات فراوانی که در قانون اساسی برای نمایندگان مجلس منظور شده است، مجلس نمی تواند شرایطی همچون اعتقاد و التزام عملی به اسلام و مبانی نظام و تعهد و امانتداری و نداشتن سوابق سوء و... را نادیده بگیرد؛ زیرا سپردن این همه اختیارات و وظایف به افرادی که در واقع، نوعی ولایت بر سرنوشت و جان و مال مردم است، بدون صلاحیتهای لازم، غیرمشروع است.

در قانون انتخابات مجلس (مصوب 7/9/1378) و اصلاحات بعدی آن نیز در ارتباط با شرایط نامزدی نمایندگی مجلس آمده است:«انتخاب شوندگان باید دارای تابعیت اصلی ایران، معتقد و ملتزم عملی به اسلام و نظام جمهوری اسلامی، وفادار به قانون اساسی و اصل ولایت فقیه، دارای حداقل مدرک فوق دیپلم، عدم سوء شهرت در حوزه انتخابیه و دارای سلامت جسمی در حد برخورداری از نعمت بینایی، شنوایی و گویایی بوده و بین 30 تا 75 سال سن داشته باشند.داوطلبان نمایندگی اقلیتهای دینی، از شرایط اعتقاد به اسلام، مستثنا بوده و باید در دین خود ثابت العقیده باشند.»

همچنین بر اساس همین قانون، وابستگان مؤثر در تحکیم رژیم سابق، ملاّکین اراضی موات، وابستگان و گردانندگان احزاب و تشکیلات غیرقانونی، فراماسونری، نمایندگان مجالس و انجمنهای محلی رژیم گذشته، مجرمین علیه نظام جمهوری اسلامی، محکومین به حدود شرعی، محجورین، مشهورین و متجاهرین به فساد و فسق و فجور و قاچاقچیان و معتادین به مواد مخدر، کلاً از انتخاب شدن محرومند.[7]

بر اساس قانون انتخابات، مقامات عالی قوه مجریه و قضائیه و معاونین و مشاورین آنها، اعضای شورای نگهبان، شاغلین نیروهای مسلح و وزارت اطلاعات، استانداران، فرمانداران، بخشداران و معاونان و مشاوران آنها در سراسر کشور، ائمه جمعه، رؤسا و مقامات عالی محلی و اعضای هیأت مدیره و مدیرعامل مؤسسات دولتی و وابسته به دولت در حوزه مأموریت خود، به واسطه شغل و مقامی که دارند، از حق انتخاب شدن محرومند، مگر آن که سه ماه قبل از ثبت نام از سِمَت خود استعفا کرده باشند و در آن پست شاغل نباشند.

بر اساس قانون انتخابات، انتخاب کنندگان باید دارای تابعیت جمهوری اسلامی ایران، 15 سال تمام و عاقل باشند.[8]

در مورد تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی در اصل 64 آمده است: «عده نمایندگان مجلس شورای اسلامی دویست و هفتاد نفر است و از تاریخ همه پرسی سال یکهزار و سید و شصت و هشت هجری شمسی، پس از هر ده سال، با درنظر گرفتن عوامل انسانی، سیاسی، جغرافیایی و نظایر آنها، حداکثر بیست نفر نماینده می تواند اضافه شود. زرتشتیان، کلیمیان هر کدام یک نماینده و مسیحیان و آشوری و کلدانی مجموعا یک نماینده و مسیحیان ارمنی جنوب و شمال، هر کدام یک نماینده انتخاب می کنند....»

ضمنا، بر اساس اصل 63، دوره نمایندگی مجلس، چهار سال است. انتخابات هر دوره باید پیش از پایان دوره قبل برگزار شود؛ به طوری که کشور در هیچ زمان بدون مجلس نباشد.

کیفیت جلسات و مذاکرات مجلس
بر اساس اصل 65، مجلس با حضور 32 مجموع نمایندگان رسمیت می یابد و در نخستین جلسه، کلیه نمایندگان حاضر باید طبق اصل 67، سوگند یاد کنند و کسانی که در جلسه نخست شرکت ندارند باید در اولین جلسه ای که حضور پیدا می کنند، مراسم سوگند را به جای آورند.

بر اساس اصل 69، مذاکرات مجلس شورای اسلامی باید علنی باشد و گزارش کامل آن از طریق رادیو و روزنامه رسمی، برای اطلاع عموم منتشر شود و در شرایط اضطراری، در صورتی که رعایت امنیت کشور ایجاب کند، به تقاضای رئیس جمهور یا یکی از وزرا یا ده نفر از نمایندگان، جلسه غیرعلنی تشکیل می شود.

مصوبات جلسه غیرعلنی در صورتی معتبر است که با حضور شورای نگهبان، به تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان برسد. گزارش و مصوبات این جلسات باید پس از برطرف شدن شرایط اضطراری، برای اطلاع عموم منتشر گردد.

بر اساس اصل 70، رئیس جمهور و معاونان او و وزیران، به اجتماع یا به انفراد، حق شرکت در جلسات علنی مجلس را دارند و می توانند مشاوران خود را همراه داشته باشند و در صورتی که نمایندگان لازم بدانند، وزرا مکلف به حضورند و هرگاه تقاضا کنند، مطالبشان استماع می شود.

وظایف و اختیارات مجلس شورای اسلامی
مجلس شورای اسلامی، دارای اختیارات و وظایف سنگین و گسترده ای است. اصول متعدد قانون اساسی در فصل ششم، مربوط به همین موضوع است. مهمترین وظایف و اختیارات مجلس به شرح زیر است:

1- مهمترین و اصلی ترین وظیفه مجلس شورای اسلامی، وظیفه قانونگذاری است. مجلس در هر زمینه ای که لازم ببیند، می تواند قانون وضع کند. در اصل 71 آمده است: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند.»

بر اساس اصل 85، مجلس نمی تواند حق قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار نماید. (مگر در موارد ضروری که مجلس می تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با شروطی، به کمیسیونهای داخلی واگذار نماید.)

2- حقِ دادن طرحهای قانونی و بررسی آنها و نیز حق بررسی لوایح دولتی.

در اصل 74 آمده است: «لوایح قانونی، پس از تصویب هیأت وزیران، به مجلس تقدیم می شود و طرحهای قانونی، به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان، در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است.»

ضمنا، بر اساس اصل 158، تهیه لوایح قضایی، بر عهده رئیس قوه قضاییه است. رئیس قوه قضائیه، لوایح قضایی را به هیأت دولت می دهد و پس از تصویب در هیأت دولت، به مجلس ارسال می گردد.

طرحها و لوایح، پس از اعلام وصول در مجلس برای رسیدگی و اصلاح و تکمیل به کمیسیون مربوط فرستاده می شوند تا پس از رسیدگی کمیسیون و توافق هیأت رئیسه و کمیسیون در نوبت خود، برای مذاکره در کلیات (شور اول) به مجلس و جلسه علنی آن آورده شود و پس از تصویب کلیات، مجددا به کمیسیون مربوطه رفته و ضمن رسیدگی به اصلاحات و پیشنهادات نمایندگان، دوباره برای تصویب جزئیات آن به مجلس آورده می شود. در این مرحله، تکلیف طرح یا لایحه مزبور معلوم خواهد شد.

بر اساس اصل 97، طرح یا لایحه می تواند با قید فوریت به مجلس ارائه شود. بر اساس آیین نامه داخلی مجلس، طرحها و یا لوایح فوری سه گونه اند؛ یک فوریتی، دوفوریتی و سه فوریتی.

طرحها و لوایح یک فوریتی، پس از تصویب یک فوریت آنها در مجلس، به کمیسیون مربوط ارجاع می شود و بدون نوبت، مورد رسیدگی قرار می گیرد و به محض وصول گزارش کمیسیون به مجلس، در دستور کار مجلس قرار می گیرد و در همان جلسه اول، تکلیف آن مشخص می گردد.

طرحها و لوایح دوفوریتی، پس از تصویب دوفوریت آنهادرمجلس، بلافاصله چاپ و تکثیر شده و میان نمایندگان توزیع می گردند؛ سپس، بدون ارجاع به کمیسیون باید پس از 24ساعت،درمجلس مطرح شوند.

طرحها و لوایح سه فوریتی، پس از تصویب سه فوریت آنها، در همان جلسه مورد بحث و بررسی قرار گرفته و تنها با تصویب 32 اعضای حاضر، معتبر خواهد بود. ضمنا، طرحهای سه فوریتی، مخصوص موارد اضطراری و حساس است.

3- وضع آیین نامه داخلی مجلس که شیوه کار مجلس را مشخص کند و نقش اساسی در همه کارهای نمایندگان دارد.(اصل 65)

4- حق تصویب رجوع به همه پرسی در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی. (اصل 59)

5- وضع هر نوع مالیات و نیز تعیین موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی. (اصل 51)

6- تصویب بودجه سالانه کشور که به صورت لایحه، از جانب دولت تهیه می گردد.(اصل 52)

7- دیوان محاسبات کشور که دارای اختیارات مهمی است، زیر نظر مجلس شورای اسلامی است.(اصل 52 و 53)

8- تصویب توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامی کشور در بخشی از کشور و یا تمامی آن، برای مدت معین با شرایط مذکور در اصل 68.

9- شرح و تفسیر قوانین عادی. (اصل 73)

10- حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور. (اصل 76)

11- تصویب عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه های بین المللی. (اصل 77)

12- تصویب هرگونه تغییر در خطوط مرزی به صورت اصلاحات جزئی،بارعایت مصالح و...(اصل78)

13- تصویب برقراری حکومت نظامی در حالت جنگ و شرایط اضطراری و... (اصل 79)

14- گرفتن و یا دادن وام و یا کمکهای بدون عوض داخلی و خارجی از طرف دولت باید به تصویب مجلس برسد. (اصل 80)

15- تصویب استخدام کارشناسان خارجی در موارد ضروری. (اصل 82)

16- تصویب انتقال بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی باشد، به غیر. (اصل 83)

17- هر نماینده در برابر تمام ملت مسؤول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهارنظر نماید. (اصل 84)

18- مجلس حق دارد تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل 72، به کمیسیونهای ذی ربط و یا به دولت واگذار نماید.(اصل 85)

19- دادن رأی اعتماد به هیأت وزیران. (اصل 87)

20- حق سؤال 41 نمایندگان از رئیس جمهور و حق سؤال هر یک از نمایندگان از وزرا درباره وظایف آنها. پس از طرح سؤال، رئیس جمهور موظف است حداکثر تا یک ماه و وزیر تا ده روز جهت پاسخ به سؤال، در مجلس حاضر شود. (اصل 88)

21- استیضاح هیئت وزیران یا هر یک از وزرا. در صورتی استیضاح در مجلس قابل طرح است که حداقل به امضای ده نفر از نمایندگان برسد. (اصل 89)

22- استیضاح رئیس جمهور. در صورتی استیضاح رئیس جمهور قابل طرح در مجلس است که حداقل به امضاء31 نمایندگان رسیده باشد. در صورتی که پس از بیانات نمایندگان مخالف و موافق و پاسخ رئیس جمهور، اکثریت 32 کل نمایندگان به عدم کفایت رئیس جمهور رأی دادند، مراتب جهت اجرای بند 10 اصل یکصد و دهم، به اطلاع مقام رهبری می رسد.(اصل 89)

23- رسیدگی به شکایات وارده درباره طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضائیه. در اصل 90 آمده است:

«هرکس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضائیه داشته باشد، می تواند شکایت خود را کتبا به مجلس شورای اسلامی عرضه کند. مجلس موظف است به این شکایات رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد و در مواردی که شکایت، به قوه مجریه یا قوه قضائیه مربوط است، رسیدگی کند و پاسخ کافی از آنها بخواهد و در مدت مناسب، نتیجه را اعلام نماید و در مواردی که مربوط به عموم باشد، به اطلاع عامه برساند.

24- انتخاب شش نفر از حقوقدانهای شورای نگهبان پس از پیشنهاد رئیس قوه قضائیه.

25- انتخاب دو عضو از شش عضو شورای نظارت بر صدا و سیما.

26- انتخاب ده نفر به عنوان اعضای شورای بازنگری در قانون اساسی.

27- صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در مواردی که طرف دعوا خارجی باشد و نیز در موارد مهم داخلی، منوط به تصویب مجلس است.(اصل 139)

اختیارات جزئی دیگری نیز برای مجلس شورای اسلامی در قانون اساسی منظور شده است که از ذکر آنها خودداری می گردد.

مصونیت پارلمانی
جالب این است که نمایندگان مجلس با داشتن این همه وظایف و اختیارات، بر اساس قانون اساسی از نوعی مصونیت پارلمانی نیز برخوردارند. در اصل 86 قانون اساسی آمده است:

«نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رأی خود، کاملاً آزادند و نمی توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده اند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده اند، تعقیب کرد.»

در ارتباط با این اصل، تذکر دو نکته ضروری است:

الف) مصونیت بالا برای نمایندگان مجلس در صورتی است که رأی و اظهارنظر آنها در داخل مجلس و در ارتباط با کار نمایندگی آنها باشد و یا اگر در خارج از مجلس است، در مقام ایفای وظایف نمایندگی باشد؛ مثلاً در مأموریتهای رسمی از طرف مجلس یا کمیسیون در داخل یا خارج کشور، نظری ابراز کرده و یا رأیی داده باشد.

بنابراین، اگر اظهارنظر در داخل مجلس، جنبه خصوصی و غیرپارلمانی پیدا کند و یا این که نماینده ای در جلسه خصوصی یا عمومی خارج از مجلس، اظهارنظر یا سخنرانی کند و یا در اجتماعات و گروه هایی که ربطی با مجلس و کار نمایندگی ندارد، به دلیل عضویت در آنها رأی دهد، مشمول مصونیت بالا نیست.

ب) ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رأی، نباید بهانه ای برای تضییع حقوق مردم و وارد کردن لطمه بر حیثیت و شؤون مادی و معنوی اشخاص (نظیر فحاشی، هتک حرمت، تهمت، افشای اسرار خصوصی افراد و...) و یا ترغیب عمومی به بی نظمی و آشوب (نظیر اعتصاب و راهپیمایی و...) باشد. بدیهی است، در صورت عدم رعایت این امر، میان نمایندگان و سایر شهروندان، تفاوتی در اعمال قانون نخواهد بود و می توان آنها را مورد تعقیب قرار داد.

دلیل وجود این «قید» در مصونیت نمایندگان، اولاً ذیل اصل چهارم قانون اساسی است. در آنجا آمده است که: «کلیه قوانین و مقررات... باید بر اساس موازین اسلامی باشد؛ این اصل، بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر، به عهده فقهای شورای نگهبان است.»

با عنایت به این که مصونیت نمایندگان در صورتهای مزبور (تضییع حقوق مردم و یا ترغیب عمومی به بی نظمی)، خلاف احکام مسلم اسلام است، قهرا به فرض این که اصل 86، عموم و یا اطلاقی دال بر مصونیت نمایندگان داشته باشد، باید به خاطر ذیل اصل 4، از آن صرف نظر کرد.

از این گذشته، مصونیت نمایندگان در بسیاری از صورتهای بالا، خلاف اصل 34 می باشد.این اصل چنین است: «دادخواهی، حق مسلم هر فرد است و هر کس می تواند به منظور دادخواهی، به دادگاه های صالح رجوع نماید... و هیچ کس را نمی توان از دادگاهی که به موجب قانون، حق مراجعه به آن را دارد، منع کرد.»

بر اساس این اصل، اگر فرد و یا جمع و گروهی از جانب نماینده ای مورد هتک حرمت، تهمت، فحاشی و افشای اسرار خصوصی واقع شوند، می توانند جهت دادخواهی، به دادگاه های صالح رجوع کنند و دادگاه هم موظف است به دادخواهی آنها ترتیب اثر دهد و نماینده مزبور را مورد تعقیب و پیگرد قرار دهد.

از این گذشته، به نظر می رسد که اصل 86 در موارد مزبور، اطلاق و عموم ندارد؛ یعنی شامل این گونه موارد نمی شود؛ زیرا آن چه که در اصل مزبور آمده است، آزادی اظهارنظر و رأی در مقام ایفای وظایف نمایندگی است و فحاشی و تهمت و یا افشای اسرار خصوصی و یا دعوت به آشوب و یا افشای اسرار اطلاعاتی نظام، نه اظهار نظر و رأی است و نه ایفای وظایف نمایندگی.

در ماده 76 آیین نامه داخلی مجلس آمده است: «چنانچه به تشخیص هیأت رئیسه، نماینده ای در سخنان خود در جلسه علنی، به کسی نسبت ناروا داده و یا هتک حرمت نماید، فرد مزبور می تواند در دفاع از خود، به صورت مکتوب، به اتهام وارده پاسخ گوید. پاسخ ارسالی در صورتی که بیش از دو برابر اصل مطلب اظهار شده نبوده و متضمن توهین و افترا نباشد، در اولین فرصت، در جلسه علنی قرائت خواهد شد.»

در ماده 77 آیین نامه آمده است: «اگر در ضمن مذاکره، صریحا یا تلویحا نسبت سوئی به یکی از نمایندگان داده شود یا عقیده و اظهارنظر او را بر خلاف جلوه دهند و نماینده مذکور در ردّ آن نسبت به رفع اشتباه در همان جلسه یا در جلسه بعد، اجازه نطق بخواهد، بدون رعایت نوبت تا ده دقیقه اجازه نطق داده می شود.»

هرچند در این دو ماده از آیین نامه، تا حدودی حقوق افرادی که مورد تعرض نماینده مجلس قرار می گیرند، تأمین شده است، اما کافی نیست؛ زیرا اولاً حق دادخواهی را که یک حق مسلم شرعی و قانونی است، با استناد به این مواد آیین نامه، نمی توان از افراد سلب کرد.

ثانیا، گاهی تخلف نماینده، مربوط به حقوق عمومی است (مانند دعوت به اغتشاش و آشوب و افشای اسرار اطلاعاتی نظام) در این گونه موارد، فردی مورد تعرض واقع نشده است که با استناد به مواد مزبور آیین نامه بخواهد به دفاع از خویش بپردازد. در این گونه موارد، مدعی العموم می تواند دادخواهی کند و نماینده را مورد تعقیب قرار دهد.

جالب این است که مصونیت قضایی نمایندگان مجلس، در بسیاری از کشورها نیز عام و مطلق نیست. مثلاً در قانون اساسی 1949 آلمان فدرال، مصونیت پارلمانی، در موارد تهمت، افترا و توهین جاری نیست، حتی اگر در قالب وظایف قانونی نماینده باشد.

در کشورهای دانمارک و ایسلند، حتی می توان از نمایندگان، در صورت موافقت پارلمان، بازخواست کرده، اصل مسؤولیت را جاری نمود. در فنلاند و سوئد، در صورتی که 65 نمایندگان، رأی موافق دهند، می توان از نماینده سلب مصونیت کرد.

در کانادا و استرالیا، با این استدلال که اگر حقوق عمومی، بی کم و کاست در خصوص همه شهروندان اعمال شود، حقوق نمایندگان نیز در آن چهارچوب حفظ خواهد شد. اصل تعرض ناپذیری (مصونیت نماینده در برابر آیین دادرسی جزایی) را نپذیرفته اند.

در بریتانیا، اصل تعرض ناپذیری، جلوی اجرای عدالت کیفری را نمی گیرد و نماینده، در صورت ارتکاب جرم، همانند سایرین، مورد تعقیب و کیفر واقع می شود. در قوانین ایالات متحده آمریکا، ایرلند و فیلیپین، در مورد جرایمی مانند خیانت، جنایت یا لطمه زدن به نظم عمومی، آزادی نمایندگان تضمین نشده است. در نروژ و سیلان و غنا، بازداشت نماینده، با اجازه رئیس مجلس صورت می گیرد. در سوئد، یک قاضی بازنشسته می تواند لزوم بازداشت نماینده را حکم کند.[9]

کمیت آرا و کیفیت اخذ رأی
مصوبات مجلس با رأی موافق اکثریت مطلق (بیش از نصف نمایندگان) حاضرین معتبر است، مگر در مواردی که در قانون اساسی و آیین نامه مجلس، نصاب دیگری معین شده باشد.[10]

انتخاب رئیس مجلس و اعضای حقوقدان شورای نگهبان و رأی اعتماد به دولت و تصویب اعتبارنامه نمایندگان و نظایر آن، با اکثریت مطلق حاضران صورت می گیرد.[11]

کلیه انتخاباتی که در مجلس و کمیسیونها و شعب به عمل می آید، اعم از این که فردی یا جمعی باشد - به استثنای انتخاب رئیس، اعضای حقوقدان شورای نگهبان که با اکثریت مطلق انتخاب می شوند و موارد دیگری که حد نصاب دیگری برای آن تعیین شده - با رأی اکثریت نسبی است.[12]

در قانون اساسی و آیین نامه داخلی مجلس در مواردی، اکثریت خاص پیش بینی شده است:

1- اکثریت دو سوم مجموع نمایندگان:

الف) تصویب درخواست مراجعه به آرای عمومی[13]

ب) تصویب عدم کفایت سیاسی رئیس جمهور[14]

2- اکثریت دوسوم حاضران:

الف) تصویب آیین نامه داخلی مجلس[15]

ب) تصویب تشکیل جلسه غیرعلنی مجلس[16]

ج) تصویب تقاضای رأی دو و سه فوریت[17]

3- اکثریت سه چهارم مجموع نمایندگان:

الف: تصویب توقف انتخابات مناطق اشغال شده کشور[18]

ب: اعتبار مصوبات جلسات غیرعلنی مجلس[19]

4- اکثریت چهارپنجم که مربوط به تصویب تغییر خطوط مرزی کشور می باشد.[20]

در مورد کیفیت اخذ رأی، هرچند که ملاک اصلی برای اتخاذ تصمیم، اکثریت آرا می باشد، اما کیفیت رأی گیری در جای خود از اهمیت قابل توجهی برخوردار است. رأی ممکن است علنی و یا مخفی باشد. خصیصه رأی علنی در این است که دیدگاه و گرایش هر نماینده را برای همگان آشکار می سازد و خصیصه رأی مخفی در آن است که هر نماینده، بدون هرگونه پروا و ملاحظه کاری، رأی واقعی و مستقل خود را به دور از انظار و در مجموعه آرا اعمال می نماید.

در صورتی که اخذ رأی در ارتباط با اشخاص باشد (نظیر رأی اعتماد و یا عدم اعتماد به وزرا)، رأی مخفی مناسبتر به نظر می رسد؛ زیرا هرگونه ارتباط نماینده رأی دهنده با مقام رأی گیرنده می تواند نماینده را در برخی محذورات قرار دهد و به استقلال او لطمه وارد سازد. اما چنانچه اخذ رأی در ارتباط با اشخاص نباشد (ماند تقنین)، رأی علنی بدون اشکال به نظر می رسد.

ماده 21 آیین نامه داخلی مجلس، به سه طریق اخذ رأی (با دستگاه الکترونیکی، علنی با ورقه و مخفی با ورقه) اشاره کرده و در مواد بعد، موارد بکارگیری این طرق را مشخص نموده است:

1- رأی با دستگاه الکترونیکی: «هیأت رئیسه مجلس موظف است مجلس را به وسایل پیشرفته الکترونیکی مجهز نماید تا شمارش عده حاضران در مجلس و اعلام رأی مخالف، موافق و ممتنع، با وسایل مذکور، ممکن و میسر گردد و نتیجتا، آرا را در معرض دید نمایندگان قرار دهد. در موارد نقص فنی دستگاه ها، حداکثر برای یک هفته، رأی گیری با قیام و قعود یا طریق دیگر انجام خواهد شد. تمدید این مهلت، با تصویب مجلس خواهد بود.»[21]

2- رأی علنی با ورقه: «هرگاه حداقل ده نفر از نمایندگان به جای استفاده از دستگاه الکترونیکی و یا قیام و قعود، رأی علنی با ورقه را تقاضا نمایند، ابتدائا بدون بحث نسبت به درخواست، رأی گیری بعمل می آید و در صورت تصویب درخواست، اصل موضوع با ورقه و به طور علنی به رأی گذاشته می شود.»[22]

«در رأی علنی با ورقه هر نماینده دارای سه نوع کارت سفید، کبود و زرد است که اسم آن نماینده روی کارتها چاپ شده است. کارت سفید علامت قبول، کارت کبود علامت ردّ و کارت زرد علامت امتناع است. هنگام اخذ رأی علنی با ورقه، نمایندگان، کارت سفید یا کبود و یا زرد خودشان را با نظارت منشیان در گلدانها می ریزند. نمایندگانی که رأی ندهند و یا بعد از اعلام اخذ رأی از تالار جلسه خارج شوند، ممتنع محسوب می شوند.

اسامی موافقین، مخالفین و ممتنعین و کسانی که در رأی شرکت نکرده و یا بعد از اعلام اخذ رأی از تالار جلسه خارج شده اند، بدون این که در جلسه قرائت شود، در صورت مشروح مذاکرات مجلس ثبت می گردد.»[23]

3- رأی مخفی با ورقه: در موارد زیر، اخذ رأی مخفی با ورقه الزامی است:

الف) انتخاب اعضای هیأت رئیسه، حقوقدان شورای نگهبان، نمایندگان مجلس در نهادها و هیأتها، مجامع و شوراها و سایر انتخابات راجع به اشخاص.

ب) انتخابات داخلی شعب و کمیسیونها

ج) رأی اعتماد و عدم اعتماد به وزیران و هیأت وزیران و رأی عدم کفایت به رئیس جمهور

د) رأی نسبت به اعتبارنامه نمایندگان[24]

مجلس قانونگذاری در کشورهای دیگر
در تعدادی از کشورها، قوه مقننه مرکب از دو مجلس است و در تعدادی دیگر همانند ایران، قوه مقننه تنها دارای یک مجلس است.معمولاً کشورهای فدرال مانند آمریکا، سوئیس، آلمان، اتریش و هندوستان، دارای نظام دو مجلسی هستند. برخی از کشورهای غیرفدرال (تکبافت یا بسیط) مانند انگلستان، سوئد، نروژ، ایسلند و فرانسه نیز دارای نظام دومجلسی هستند. بر اساس قانون اساسی مشروطه، ایران نیز دارای نظام دو مجلسی بوده است.

در بسیاری از کشورهای غیرفدرال، نظام تک مجلسی پذیرفته شده است که از آن جمله می توان ایران، مصر، لبنان، لوگزامبورگ، یونان، غنا، سنگال، سیرالئون، افریقای مرکزی و... را نام برد. اکثر کشورهای کمونیستی سابق نظیر آلبانی، بلغارستان، مجارستان، لهستان و رومانی نیز دارای نظام تک مجلسی بوده اند.

در پایان، درباره نظام پارلمانی برخی از کشورها به توضیح مختصر بسنده می کنیم: ایالات متحده آمریکا: کنگره آمریکا مرکب از دو مجلس است؛ مجلس نمایندگان و مجلس سنا. تعداد نمایندگان مجلس نمایندگان به تناسب جمعیت ایالات تعیین می شود. لذا نیویورک و کالیفرنیا با جمعیتهای قابل توجه خود از ایالاتی نظیر آلاسکا و وایومنیگ که کم جمعیت می باشند، دارای نمایندگان بیشترند. در حالی که در مجلس سنا، هر یک از ایالات، چه بزرگ و چه کوچک، چه پرجمعیت و چه کم جمعیت، دو نماینده (سناتور) دارند.

قانونگذاران آمریکایی کوشیده اند تا اختیارات قانونگذاری دو مجلس، با هم برابر باشند. این تساوی در همه موارد رعایت شده، جز در مورد حق ابتکار (طرح) در زمینه قوانین مالی و مالیاتی که منحصرا به مجلس نمایندگان تعلق دارد. اما در عوض، به مجلس سنا این حق داده شد تا طرحهای نمایندگان در زمینه مسائل مالی و مالیاتی را حک و اصلاح کنند. این امر، تا حدودی حق انحصار مجلس نمایندگان را تعدیل می کند.

در سایر موارد، قدرت سیاسی میان دو مجلس به طریق زیر توزیع شده است:

الف) در صورتی که هیچ کدام از نامزدهای ریاست جمهوری نتوانند در انتخابات، اکثریت لازم (نصف به علاوه یک هیأت انتخاب کننده) را به دست آورند، مجلس نمایندگان حق دارد از میان سه نامزدی که بیشترین آرا را به دست آورده اند، یکی را به عنوان رئیس جمهوری انتخاب کند. همچنین مجلس سنا می تواند در کیفیت مشابه، از میان دو نامزد معاونت رئیس جمهوری که بیشترین آرا را به دست آورده باشند، یکی را به عنوان معاون رئیس جمهوری برگزینند.

ب) در آیین محاکمات سیاسی مسؤولان اجرایی، اگر رئیس جمهوری، معاون وی، وزیران و سایر مسؤولان سیاسی فدرال دست به اعمالی بزنند که از لحاظ حقوق جزای آمریکا، جرم شناخته شده باشد، مجلس نمایندگان، پس از رسیدگی و تهیه مقدمات کار و صدور ادعانامه علیه فرد متهم، پرونده را تکمیل نموده، برای رسیدگی و صدور حکم، به مجلس سنا ارسال می دارد و مجلس سنا نظیر یک دادگاه، رأی خود را مبنی بر محکومیت یا برائت متهم صادر می نماید.

ج) در انتصاب وزیران، دیپلماتها، مستشاران دیوان عالی فدرال، رئیس جمهوری باید با تأیید مجلس سنا اقدام کند. علاوه بر آن، مجلس سنا در تصویب قراردادهای بین المللی نیز مشارکت دارد. بنابراین، با وجود مساعی قانونگذار در توزیع مساوی قدرت میان دومجلس، کفه ترازو به سود مجلس سنا سنگینی می کند و این امر برای برجسته کردن خصلت فدرالی دولت ایالات متحده آمریکا و مشارکت نمایندگان دول عضو در حساسترین تصمیم گیریهای دولت مرکزی بوده است.

جمهوری فدرال آلمان: پارلمان آلمان از دو مجلس به نام «مجلس فدرال» و «شورای فدرال» ترکیب یافته است. نمایندگان مجلس فدرال، با آرای همگانی، مستقیم، برابر و مخفی، توسط مردم آلمان انتخاب می شوند و قطع نظر از علایق سرزمینی خود، نمایندگان کلیه مردم آلمان به شمار می آیند.

در حالی که شورای فدرال، رکنی است که به واسطه آن، سرزمینهای عضو کشور فدرال در قانونگذاری و اداره جامعه شرکت داده شده اند، شمار نمایندگان سرزمینها در شورای فدرال از لحاظ عددی، متفاوت و تابع جمعیت هر سرزمین است؛ یعنی حداقل سه کرسی برای هر سرزمین پیش بینی شده است.

ولی اگر جمعیت هرکدام از آنان از دو میلیون تجاوز کند، چهار کرسی و هنگامی که از شش میلیون نفر بیشتر شود، پنج کرسی دارا خواهند شد. البته باید درنظر داشت که اعضای شورای فدرال از سوی حکومتهای دُوَلِ عضو، تعیین می شوند، نه از سوی مردم سرزمین. بنابراین، قدرت مجلس فدرال از هر جهت، بیشتر از شورای فدرال است.

مثلاً شورای فدرال، بر خلاف مجلس فدرال، در تعیین صدراعظم نقشی ندارد و وزیران فقط در برابر مجلس فدرال، مسؤولیت سیاسی دارند. در زمینه قانونگذاری نیز اختیارات شورای فدرال نسبت به مجلس فدرال محدودتر است.

انگلستان: پارلمان انگلستان نیز مرکب از دو مجلس لردان و عوام است. مجلس لردان، مرکب از نجبا، اشراف، روحانیون و صاحب منصبان عالی کشور است و مجلس عوام، مرکب از نمایندگان بورژوازی، بازرگانان، صاحبان حرفه ای دستی، پیشه وران و امثال آنهاست. هرچند قبل از قرن نوزدهم، اختیارات مجلس لردان بیشتر از مجلس عوام بود و در قرن نوزدهم به گونه ای این دو مجلس، هم سطح و برابر شدند، اما با اصلاحات قانونی سال 1911 و 1949، برابری دو مجلس، چه از لحاظ قانونگذاری و چه سیاسی، رسما خاتمه یافت و مجلس عوام که انتخابی و مبتنی بر آرای عموم مردم انگلیس بود، به کسب مقام درجه اول نایل شد و مجلس لردان، ضمن حفظ ترکیب سنتی، به عنوان رکن تأمل و مشورت و با اختیارات بسیار محدود، در چهارچوب پارلمان انگلیس باقی ماند.[25]

پی نوشت ها:

[1] مدرس حوزه و عضو هیأت علمی دانشگاه علوم پزشکی بابل، محقق و نویسنده.

[2] ماده 36 قانون همه پرسی، مصوب 4/4/1368.

[3] همان، ماده 27.

[4] همان، ماده 37.

[5] اصل 72.

[6] صحیفه نور، ج 19، ص 171.

[7] ماده 28 تا 30 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، مصوب 7/9/1378.

[8] ماده 27 قانون انتخابات و ماده 3 قانون اصلاح قانون انتخابات، مصوب 25/8/1379.

[9] بایسته های حقوق اساسی، صص 202-199 و حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج 2، صص 126-124.

[10] ماده 118 آیین نامه داخلی مجلس.

[11] همان، مواد 114 و 190.