روزنامه همشهری دوشنبه 8 مرداد ,1375 29 جولای ,1996 سال چهارم , شماره 1029

فساد و رشوه از هرجهت نقش اقتصادی دولت را به شکست کشانیده و آن
را به راه غلط سوق می دهد
ترجمه: حبیب الله رشیدی فساد رشوه جریان سیستم اداری را مختل کرده
و برای جامعه گران تمام خواهد شد اما مقامات دولتی می توانند با کاهش
نقش دولت در اقتصاد علیه این جریان به مبارزه برخیزند.
فساد رشوه دارای اشکال و جنبه های گوناگون است. تعریف این موضوع مشکل
و مشکلتراز آن کشف این گونه فسادهاست. در این مقاله ما آن را به
عنوان تجاوز و تخلف عمدی نسبت به اصول بی طرفی تلقی کرده که در
روابط شخصی و خانوادگی نباید نفوذپذیر باشد و نیز نباید بر تصمیمات
عاملین اقتصادی در بخش خصوصی و مامورین ادارات اثر گذارد. اصول
بی طرفی برای عملیات صحیح و سالم بازارها ضروری است.
اصطلاح لغوی فساد اداری از ریشه فعل لاتین " RUMPERE " بوده و به معنی
شکستن آمده ,بنا بر این متضمن شکستگی و تخلف است و این خود
می تواند یک نوع بی اعتنائی وتخلف نسبت به قوانین اخلاقی ورفتار
جامعه و مقررات اداری باشد, به علاوه متخلف و رشوه گیرنده از مزایای آن
بهره برداری می کند. این عمل خلاف ممکن است برای خانواده, رفقا, اقوام
و یا حزب وابسته نیز مفید فایده باشد. پاداش و مزایای این عمل باید
مستقیما معادل و مناسب فعل رشوه و فساد باشد و این تعریف ساده ,
متضمن مشکلات زیادی است.
اولا: باید ثابت شود که قانون و مقررات خاصی نقض شده است. بنا بر
این مقررات و قوانین باید کاملا واضح و بدون ابهام باشد و در تفسیر
آن اشکال وشک بروز نکند و مامورین اداری آنها را در یک قالب واحد
قابل اجرا بدانند. با این وجود, در بعضی موارد مقررات کاملا دقیق
نیست و کارمندان عامل اجرا در تعبیر و تفسیر آن تبعیض قائل شده و
جنبه های متفاوتی را در اتخاذ تصمیم خود دخالت می دهند. به این ترتیب
در بیشتر کشورها قانون اختیاراتی را به ماموران واگذار می کند که
مثلا در مورد امور مالیاتی و یا صدور مجوز واردات بتوانند به نحوی
تجزیه و تحلیل کنند. آنها هستند که تصمیم می گیرند که چنین
سرمایه گذاری و یا چنان کالای وارداتی اساسی و ضروری برای کشور مفید
است یا خیر. ماموران اختیار کامل برای تفسیر اصطلاحات عبارات مربوطه
را دارند و آنها هستند که می توانند مجوزهایی را که در انحصارشان
است, رد یا قبول کنند.
در این صورت آیا ممکن است قواعد سخت و شدیدی را تجویز کرد. اینک
سالهاست که اقتصاددانان با چنین پرسشهایی روبه رو هستند. البته هرچه
زمینه تفسیر مقررات گسترده تر باشد, موارد سوءاستفاده بیشتر خواهد
بود (این سوءاستفاده نفع عمومی را دربر ندارد بلکه به سود افراد خاص
خواهد بود.) بهترین طریقه پیشگیری از فساد و رشوه خواری شاید وضع
مقررات دقیق, جدی و سخت است. اما بعضی مقررات گاهی برای استفاده
ادارات ذیربط وضع می شود و عدول و افراط در آنها به فساد منجر می شود.
در نتیجه ممکن است سخت و شدید بودن این قوانین موانعی در اجرای
مقررات و عملیات اقتصادی بوجود آورد.
ثانیا: وقتی که روابط اجتماعی بسیار نزدیک و رابطه فردی حاکم باشد,
بسیارمشکل است که ضوابط همبستگیها را در ارتباط با فساد تشخیص داد
و آیاپرداخت پاداش و هدیه در چه محدوده و اندازه ای قرار دارد.
کارمندی که از مقام رسمی خود برای استفاده رساندن به خویشاوندانش
سوءاستفاده می کند, در عوض این خوش خدمتی, یا نقدا و فی المجلس پولی
دریافت می دارد و یا بطور غیررسمی انعامی می گیرد و گاهی این پاداش و
انعام در مدت دیرتری مثلا در وقت عروسی دختر و یا استخدام پسر بعد
از اتمام تحصیلات صورت می پذیرد. به عبارت دیگر مسئله پرداخت مستقیم
شاید مطرح نباشد و نیز پرداخت چنین پاداشی با تاخیر زمانی ممکن است
شباهت ارتباطی و ردپائی نداشته باشد. در اغلب موارد گیرنده رشوه و
پرداخت کننده آن هیچوقت به مسئله پرداخت اشاره نمی کنند ولی بطور ساده
اعطای امتیاز ارفاق در امروز متضمن خدمت و ارفاقی مشابه در آینده
است. ارفاق و امتیاز مورد بحث به پرستیژ اجتماعی اعطا کننده
می افزاید. در اغلب جوامع دو بازار به موازات همدیگر در مورد عمل فوق
وجود دارد که در هریک عرضه و تقاضا و قیمتهای متعلقه در جریان بوده
و مبنای سنجش است. بیشتر موارد مبلغ قراردادها, پولی نیست که رد و
بدل بشوند بلکه چیزهایی است که در برائت و تادیه این قروض معاوضه
می شوند. قیمتهای فرضی در برابر خدمات گوناگون و حتی پرداخت آن در
آینده تعیین می شوند و بسیار مشکل خواهد بود که خدمات واقعی و درخور
انعام را بتوان تشخیص داد و ابراز عقیده قاطعانه در این موارد جهت
تنبیه و توبیخ دریافت کننده و یا توزیع کننده آنها گاهی مشکل بوده و
احتیاج به دقت کافی و تشخیص بسیار صحیح خواهد داشت.
این موارد مرا به سومین و آخرین مشکل راهنمائی می کند. در جوامعی که
روابطخویشاوندی نقش مهمی را بازی کرده و در واقع براخلاقیات و عرف
جامعه تاثیر می گذارد, ایجاب می کند که به دوستان و خویشاوندان کمک
کنیم. غیرمنطقی خواهد بود که فکر کنیم که ماموران باید در اجرای
مقررات بطور انعطاف ناپذیری بی طرف بوده و نسبت به اقوام و دوستان خود
کاملا سختگیر باشند. در این جوامع نوع بوروکراسی ایده آل که ماکس
وبر آنرا تبلیغ و توصیه نموده, در عمل به مشکل برخواهد خورد. براساس
دیدگاه وبر, کارمندان اداری برطبق اصول و مقرراتی کار می کنند که
ارتباط فردی در آن جایی ندارد, رفیق بازی و پارتی بازی ممنوع است و
فاصله بین منافع عمومی و منافع شخصی کاملا مشخص شده است. اغلب اوقات
واقعیت چیز دیگری است. ضوابط اجتماعی ریشه گرفته در قرنهای قبل و
عمومیت یافته, نفوذ قاطعی بر رفتار و کردار اشخاص دارند و با مقررات
و قوانین عملی و رفتاری که تقلیدی از جهان خارج است بسیار متفاوتند.
بی توجهی به این واقعیتها موجب تسلیم به اوهام و تصورات غیرواقعی
خواهد بود. پیاده کردن چنین شرایطی بعضی اصلاحات تحمیلی را در
کشورهای در حال توسعه به ابتکار مشاوران خارجی (که آموزش یکنواخت را
شامل می شود) سبب شده, ولی غالبا در طول زمان, دوام و استقامتی
نخواهد داشت. در چنین جوامعی اصلاح عملکرد منفی بازار هزینه
فزاینده ای را در برخواهد داشت. در چنین شرایطی روابط اقتصادی در
قلمرو بخش خصوصی نیز زیان آور است و تشکیل اقتصاد بازار را مشکل
می سازد و مانع کارکرد صحیح آن خواهد شد. فکر روابط فردی و پذیرفتن
آن به وسیله کارمندان بخش دولتی و تکیه بر ضوابط و روابط اشخاص, خود
نشانه جامعه فاسد از نظر حقوقی است که در آن به عوامل اساسی توجه
نمی شود چرا که این روابط بازتابی از عرف و رسوم اجتماعی و اخلاقی
گوناگون است.

نتایج اقتصادی فساد اداری می تواند از راههای گوناگونی اعمال
شود:
الف از راه اجرای مقررات رسمی (مانند اعطای گواهینامه ها و یا سایر
مجوزهای شغلی, تعیین محدوده ها و حوزه فعالیتهای لازم و صدور مجوز
آنها و غیره )
ب جریمه تخلفات و عدول از مقررات قانون
ج واگذاری معاملات دولتی
د اخذ تصمیمات مربوط به قراردادهای سرمایه گذاری دولتی که می توانند
اختیاراتی بدون ضابطه در اختیار موسساتی که مستحق و شایسته نباشند
قرار داده و به طور تبعیض آمیزی نسبت به موسسات مشابه دیگر تسری داده
شود.
ه تشویقات و معافیتهای مالی, نحوه اعتبارات اصلاحی و تکمیلی و
موافقت در مورد نرخهای ترجیحی.
و تصویب و موافقت امور استخدامی و نحوه ترفیعات.
ز اعطای تهیه سرمایه و تامین مالی و مزایای اجتماعی مانند حق
معلولیت, اعطای بورسهای مختلف.
ح ترتیب ورود به خدمات دولتی و استفاده از مزایای مجانی مانند
برق, تلفن و آب و غیره.
ط تصمیمات اداری مالیاتی از قبیل رسیدگی به امور مالیاتی و محاسبه
مبنای مالیاتی و غیره.
این فهرست خیلی مفصل نیست. هرچه بیشتر اقدامات و عملیات اداری فوق
در یک کشور مساله روز باشد, به همان اندازه خطر فساد اداری و تباهی
رو به افزایش است. کنترل این اهرمها به معنی دادن قدرت بیشتر به
کارکنان دولت است. از جمله اگر محدوده مجازات و کیفر خلاف کاریها
به طور دقیق تعیین نشده باشد این خود به کارکنان دولت اجازه می دهد که
از داشتن این اختیارات و قدرت فوق الذکر استفاده های شایانی ببرند و
به عنوان اجرای مفاد اهرمها منافع زیادی برای خود و فامیل و دوستان
خود کسب کنند.
اگر کارکنان از ابزار و وسائلی که دولت برای اصلاح بازار در دسترس
آنهامی گذارد به نفع خود سوءاستفاده کنند, در واقع نقش دولت را
تضعیف کرده و از اجرای نقش او ممانعت به عمل آورده اند. فساد و رشوه
از هر جهت نقش اقتصادی دولت را به شکست کشانیده و آن را به راه غلط
سوق می دهد. این اعمال ناپسند نقش توزیع مجدد دولت را ناموزون و
نامتعادل خواهد ساخت از جمله:
1 بعضی از مودیان موردتوجه خاص ماموران مالیاتی قرار می گیرند و در
نتیجه می توانند بدهیهای مالیاتی خود را تقلیل دهند. بنا بر این
معاملات بازار است که هزینه این گونه تخلفات را باید بپردازد و ضرر
غیراصولی را تحمل کند که ناچار قواعد و عرف قاطعیت خود را از دست
خواهد داد.
2 اجرای دلبخواهی مطلق ضوابط و مقررات تاثیر سوء و نامساعدی بر
توزیع اعتبارات و موافقتنامه های وارداتی و تعیین محدوده و حوزه
فعالیتهای بازرگانی و صدور اجازه نامه ها خواهد داشت. اگر مقررات در
ابتدا برای کمک به صنایع نوپا وضع شده باشد ولی نهایتا به نفع سایر
بخشها تحریف و منظور شوند, الزاما نقش اصلاحی دولت مخدوش شده و در
نهایت جریان گردش معاملات بازار از آن زیان می بیند.
3 معاملات دولتی و واگذاری آنها به اشخاص حقیقی و حقوقی نه از جهت
این که مفید فایده هستند, بلکه به خاطر داشتن روابط و ضوابط با آنها
و میزان رشوه ای که هدیه می کنند.
4 واگذاری پست و مقام به اشخاص نه براساس ضوابط و لیاقت و شایستگی
بلکه به طور دلبخواه و براساس ملاحظات دوستانه که این گونه نحوه
انتخاب و انتصاب به زیان اقتصاد است. زیرا این قبیل افراد قادر به
تصمیم گیری مناسب نبوده و معضلات و موانعی در بازار کار ایجاد می کنند
(اشخاص با لیاقت و شایسته ولی فاقد رابطه و ضابطه کنار زده شده و از
سوابق درخشان آنها استفاده نمی شود. )
5 بعضی اشخاص سعی در استخدام خود دارند نه به خاطر این که در
مسئولیت خودتخصص دارند بلکه بیشتر به علت سوءاستفاده از مقام کسب
شده تن به استخدام می دهند. این نوع رفتار و کردار از طریق رشوه و
فساد اداری پیشرفت نیز می کند.
6 در نهایت فساد اداری و رشوه , قاطعیت نقش تثبیت کننده دولت را به
خطرانداخته و منفجر می سازد و سرانجام منجر به کسری بودجه دولت
می شود. در حقیقت فساد و رشوه هزینه اداری را افزایش داده و درآمد
دولت را کاهش می دهد. پرداختن بیش از حد مستمری ازکارافتادگی و
واگذاری معاملات دولتی به پیمانکارانی که رشوه می دهند, دلیل اجرای
غلط تصمیمات بوده و هزینه های دولتی را بی جهت افزایش می دهند. حقوق و
درآمد دولت در این شرایط بر اثر عدم دریافت مالیات و یا اختلاس تقلیل
پیدا می کند. در بعضی از کشورهای در حال توسعه فشار مالیاتی (نسبت
کلی مالیات واریز شده به درآمد ملی) ممکن است خیلی بیشتر از ارقام
رسمی و واقعی باشد که نتیجه غلط آن ناشی از تاثیر پرداخت رشوه به
ماموران مالیاتی است.
فساد رشوه بسیار زیان آور است زیرا امکان دارد بسیاری از مردم و
جامعه را به خودمعتاد ساخته و فراگیر شود. تقلب مالیاتی و سایر
موارد مشابه بسیار قابل تقلیدو اشاعه است.

دخالت و مقابله استراتژیک عوامل زیادی درجه و شدت فساد و اختلاس را
در یک کشور مشروط و مشخص می سازد. از جمله:
الف نقش دولت و مبنا و اساس وسائل و ابزار مقابله با آنها
ب خصوصیات جامعه موردنظر (مثلا جایگاه اصول بی طرفی در زندگی
اجتماعی و اقتصادی یک کشور).
ج ماهیت سیستم سیاسی.
د کیفر و مجازات پیش بینی شده برای توبیخ و اعمال مقررات وضع شده
علیه فساد و رشوه.
هرچه نقش دولت در امور مهمتر و بزرگتر باشد این اهرمها احتمال ایجاد
خطرات وریسکهای بیشتری دارند که ممکن است مسئولان سیاسی و کارکنان
و سایر گروههای عامل از این اهرمها به نفع خود سوءاستفاده کنند. این
نتیجه به اثبات رسیده که در جوامعی که اصول و مقررات در حال اجرا
یکنواخت باشد مبارزه با فسادهای ناشی از آن شانس موفقیت زیادی ندارد
زیرا روابط نزدیک و دائمی مابین گروههای ذینفع و همشهریها وجود دارد
که به روابط اداری فیمابین رنگ و شخصیت می دهد.
در چنین مواردی هزینه نقش اقدامات دولت افزایشی بوده, در حالیکه
قدرت وصلاحیت اصلاح نواقص بازار و تسلط بر آن رو به کاهش می رود. به
عبارت دیگر عمل مهار قطعی اقتصاد توسط دولت ضعیف خواهد بود. بهترین
راه مبارزه با رشوه و فساداداری, تقلیل دخالت و دست داشتن دولت در
امور اقتصادی و کاهش ایجاد مناطق بازاری و تجاری است. محدود کردن و
جلوگیری از عرضه و تقاضای رشوه امکان پذیر است و می شود از طریق کاهش
دخالت و نقش مسئولیت ادارات دولتی در هزینه کردن منابع مالی و اجرای
مقررات اقتصادی اقداماتی در این زمینه به عمل آورد.
زمانی که دولتهای جدید براساس تئوری وبرین ها مبتلا به مرض رشوه و
فساد اداری شوند, امکان دارد با تدوین و وضع مقررات کیفری شدید از
آنها جلوگیری کرده و با تحکیم قدرت بازرسان در اجرای مقررات, اوضاع
را بهبود بخشید. معهذا در جوامی که بسیار سنت گرا هستند چنین
استراتژی هایی کمتر موفق می شوند و خود به خود شانس داشتن نتایج مثبت و
مداوم را ندارند. تاریخ از این نمونه های مبارزاتی علیه فساد مالی
مشحون است که در ابتدا با تبلیغات جنجال برانگیز و پرسر و صدا همراه
بوده و شروع شده ولی متاسفانه در آخر کار بی نتیجه و نقش برآب
شده اند. از طرف دیگر باید از قطع حقوق کارکنان به علت سوءظن به
رشوه گیری خودداری و اجتناب شود. پرداخت حقوق و مستمری ناچیز و
ناکافی همیشه مولد فساد بوده و گاهی جامعه نیز نسبت به این عملیات
خلاف چشم پوشی کرده و در این مسیر دنباله رو می شود. انقباض و توقف
مقطعی حقوق و دستمزد کارکنان دولت هیچوقت استراتژی و موضع گیری خوبی
در این مورد نبوده است.
پایه ریزی روابط بسیار نزدیک و تنگاتنگ بین افراد و مامور, شرایط را
جهت فساد اداری آماده ساخته و بهترین راه مبارزه با آن (مخصوصا در
سازمانهای مالی) انتقال کارکنان دولت از محل خود به مناطق دیگر است
زیرا کارکنان در اثر مرور زمان در محل خود, رابطه خویشاوندی ایجاد
کرده و برای خود پایگاهی تشکیل می دهند. برای جلوگیری از این قبیل
مسائل باید کارمندان را به موقع جابه جا کرد. چون بعضی از انواع
روابط اجتماعی احتیاج به زمان دارد. باید سعی کرد در محیطی که
کارکنان هنوز در میان مردم محل نفوذ پیدا نکرده و روابط لازم را
برقرار نکرده اند به محض برقراری و آثار شروع و اتصال, از تشکیل شدن
آنها جلوگیری کامل شود تا ماموران اداری مجال پاگرفتن و جاافتادن و
ایجاد شبکه را در امور مالی نداشته باشند. بنا بر این در کشورهای
بزرگ انتقالات دوره ای, شاید در کاهش فساد مالی بسیار موثر و قاطع
باشد.
نوشته: ویتوتانزی( VitoTanzi )
مدیر امور اداره مالیه عمومی صندوق بین المللی پول
ماخذ: Development And Finonce دسامبر 1995