روند تکوین مفهوم بوروکراسی
پیدایش مفهوم دیوان سالاری به قرن ها قبل از ابداع کلمه بوروکراسی باز می گردد. نگاهی به تمدن های بزرگ بشری نظیر تمدن ایران باستان، چین باستان و مصر آشکار می کند که اداره چنین حکومت هایی بدون استفاده از سازمان های بزرگ اداری، امکان پذیر نبوده است. این موضوع به خصوص در مورد چین از نشانه ها و ویژگی های برجسته تری برخوردار است. به گونه ای که از ابعاد و جنبه های متعدد (نظیر تعریف و مکتوب کردن شرح وظایف تمامی کارکنان دولت از مستخدم تا نخست وزیر) با بوروکراسی های امروز شباهت بسیار داشته است(1).
بوروکراسی نخستین بار در سال 1745 در نوشتاری، از سوی دوگورنی (V. De. Gournay) بکار رفت. او به واژه بورو (Bureau) به معنی اداره و میز تحریر، واژه یونانی کراسی (Cracy) به معنی حکومت کردن را افزود تا مفهوم حکومت مقامات اداری را از آن استنباط کند. این واژه نخست، فقط درباره مقامات اداری حکومت بکار می رفت اما رفته رفته گسترش یافت و به سازمان های بزرگ اطلاق شد(2).
بوروکراسی در آغاز با معنی منفی همراه بود و در واقع به مفهوم قدرت بی مهاری تلقی می شد که می خواهد همه جامعه را ببلعد. «بالزاک» که با کتاب «کارمندان» واژه، بوروکراسی را رواج داد، آن را «قدرتی هیولایی می شمرد» که «به دست جماعت کوتوله ها افتاده است»(3).
«جان استوارت میل» در کتاب اصول اقتصاد سیاسی با متمرکز کردن تمامی مهارت و تجربه موجود در مدیریت شرکت های بزرگ و نیز تمام قدرت فعالیت سازمان یافته موجود در جامعه، در یک دیوانسالاری مسلط مخالفت کرد. او بوروکراسی را ضد دموکراسی و ضد حکومت نمایندگی و آزادی به حساب آورد و در کتاب (تأملی بر حکومت نمایندگی) نوشت، مرضی که حکومت های دیوانسالاری به آن مبتلا می شوند و معمولاً در نتیجه آن فاسد شده، از بین می روند، «روزمرگی» است(4).
هارولد لاسکی (H. Laski) در دایرةالمعارف علوم اجتماعی، دیوانسالاری را این گونه تعریف می کند:
معمولاً به نظامی از حکومت اطلاق می شود که نظارت بر آن کاملاً در دست مأمورانی است که قدرت آنها، آزادی های شهروندان عادی را مورد تعرض قرار می دهد... ویژگی این گونه رژیم ها عشق به یکنواختی در هدایت امور، قربانی کردن انعطاف در مقابل قانون، تأخیر در تصمیم گیری و امتناع از دست یازیدن به تجربه است. در بدترین حالت ممکن است اعضای دیوانسالاری به یک «کاست» موروثی که حکومت را به نفع خود دستکاری می کند، تبدیل شوند...
مشهورترین مطالعات انجام شده درباره جامعه شناسی، ساختار و ساز و کار بوروکراسی از آن (ماکس وبر) اندیشمند آلمانی است. او به عنوان پدر نظریه مدرن «دیوانسالاری» با صراحت بین دیوانسالاری های باستانی و دیوانسالاری مدرن (عقلایی) تمایز قایل است. در نوع باستانی، فرمانروایی موروثی و فروانروا مانند یک پدر، از خانواده بزرگ خود، خواستار وفاداری و احترام است. این قدرت فاقد هرگونه تمایز میان حوزه خصوصی و اداری است و با امور سیاسی، همچون امور خصوصی برخورد می کند.
دیوان سالاری ناب یا نمونه آرمانی (Ideal Tape) از نظر وبر، غیرشخصی، عقلایی و تابع قاعده یا قانونمند (Rule - Bound) است که به وسیله قوانین و مقررات اداری تنظیم می شود. اداره از محل سکونت کارکنان جداست و دیوانسالاری از دیوانسالار، نه نسبت به شخص معین بلکه نسبت به اهداف اداره و قوانین، حس وظیفه شناسی و وفاداری می خواهد(4).
دیوانسالاری های موروثی، ذاتاً بی ثبات و فاقد توانایی منسجم و منطقی بودند. بنابراین بی درنگ به «تیول» تبدیل می شدند و دست مأمورین را برای برداشت و سوء استفاده از وجوه مالیاتی که جمع آوری می کردند یا محصول زمین و ... باز می گذاشتند(4).

نگاهی به بستر نظم اداری نوین در ایران
برای دریافت تصویری اجمالی از وضعیت نظام اداری ایران تا پیش از قرن چهاردهم هجری شمسی، نگاهی گذرا به کتاب "عصر بی خبری" نوشته "ابراهیم تیموری" کافی است. تیموری در این کتاب با عنوان "فساد اخلاق و خرابی تشکیلات اداری" دوران قاجار چنین می نویسد:
در دوره قاجاریه و قبل از آن، مناصب و القاب و احکام خرید و فروش می شد. در این معامله، فروشنده شخص شاه بود و هر فرد قلدر ظالم و پولداری هم می توانست خریدار باشد. به عبارت دیگر، حکومت فلان محل به مزایده گذاشته می شد و هر کس تعهد پرداخت بیشتری می کرد به حکومت آن محل منصوب می شد. بعد از آن، این شخص فرمانروای مطلق و فعال مایشاء آن ناحیه به شمار می رفت و با جور و ظلم، اموال رعایای بدبخت و پیرزنان مفلوک و ایتام بینوا را می چاپید. اگر گاهی هم کسی دست از جان خود می شست و به مرکز شکایت می کرد و بر حسب اتفاق، ناله این بیچاره به گوش اولیای امور می رسید و حاکم جابر مورد بازخواست قرار می گرفت، تنها مجازات او پرداخت مبلغی پول اضافه تر به «خزانه عامره» بود. او می توانست، هر لکه ننگ و گناهی را با دادن پیشکشی و تقدیم پاک کند و سپس با خیال راحت بیش از پیش، مشغول غارت اموال مردم شده و خانواده ها را به خاک سیاه بنشاند(6).
حکام قاجار به صورت کلی و بخصوص ناصرالدین شاه از همان ابتدا از کلمه «قانون» می هراسیدند(7). در همین زمینه «لرد کروزن» می نویسد: «شاه در عمل هر چه بخواهد می کند و گفتارش در حکم قانون است»(6). به بیان دیگر در دوران قاجار، هیچ نشانی از نظام مندی حکومت وجود نداشت و پاسخگویی اصولاً محلی از اعراب پیدا نمی کرد.
ناصرالدین شاه به جهت "رعیت پروری" عرض حال نوشتن را آزاد کرده بود. اصناف کاشان در استقبال از این امر در عریضه ای به شاه نوشتند: «سال ها در مرارت سوء سلوک حکام و دستبرد مهام السلطنه بودیم و کشیدیم و ... چون از قرار مذکور، خیال تغییر حکومت در خاطر امنای دولت راه یافته، موجب شکرگذاری است، شاه گفت جواب بنویسید: فضولی موقوف، تعیین حکومت به امر رعیت نیست».
بار دیگر اهالی سمنان که از تعدی میرزا علی نام و خانواده اش به تنگ آمده بودند، نوشتند: «برای خدا اولاً او را حاکم ننمایید و حکومت را به اسماعیل خان یا محمدخان ... واگذارید، ثانیاً رفع شر این طایفه ظالم را از سر ما بیچارگان بفرمایید. اما بنا به دست خط شاه، رعیت حق اینگونه عرایض را نداشتند. شگفت اینکه حتی وقتی اهالی اشرف مازندران اعلام داشتند که «از سرپرستی عباسقلی خان رضامندی داریم، باز شاه نوشت: فضولی است»(8).
فتحعلی شاه که بر "ظل الله" بودن خود اصرار خاصی داشت! در یکی از فرمان های خود از اینکه به حکم حاکم قضا (منظور خداوند است) زمام مهام انام به کف با کفایت و قبضه درایت وی(9) گذاشته شده است با غرور یاد می کند!

جمع بندی
واقعیت آن است که بر اساس دیدگاه وبر، برای سازمان بوروکراسی ایده آل، اصول و شرایطی ضروری است که اغلب آنها در شرایط ایران آن روز و حتی امروز نیز فراهم نیست، این شرایط عبارتند از(6):
1.استخدام کارکنان متخصص بنا بر اصل شایستگی، کاردانی و صلاحیت فنی.
رسیدن به نقطه مطلوب در این زمینه، به عزمی فراگیر و ملی نیاز دارد تا در پرتو آن با تعهد بر کاربرد بی وقفه و نقد مستمر، بتوان ناکارآمدی ها را با دقتی تمام شناخت و مرتفع نمود. با بررسی شرایط موجود به خوبی می توان دریافت که درک، تعهد و عزم یاد شده در کشور، طی آن دوران تا کنون، همچنان شکل نگرفته است.
2.رعایت اصول روابط رسمی در فرایندهای اداری.
در سازمان بوروکراسی، وحدت نظر بر آن است که تمامی وظایف محوله با بی طرفی کامل به صورت رسمی و غیرشخصی و به دور از حب و بغض انجام شود. چون ضوابط و معیارهای سازمانی در این نظریه بر پایه عقل و منطق پدید آمده اند، هر یک از کارکنان سازمان موظف اند، بدون دخالت ملاحظات خصوصی و شخصی، وظایف سازمانی خویش را آن گونه که تعیین شده انجام دهند.
طی بیش از 80 سال که از تولد تشکیلات جدید اداری ایران می گذرد در هیچ دوره ای سراغ نداریم که روابط رسمی در اجرای قوانین و مقررات به نحوی مطلوب لحاظ شده باشد و این روابط مقدم بر روابط غیررسمی باشد.
3.انجام فعالیت در سازمان بوروکراسی بر اساس سلسله مراتب اداری است.
بر اساس این اصل ضروری است اختیارات، متناسب با وظایف و مسئولیت های هر پست سازمانی تفویض شود. در ایجاد سلسله مراتب اداری اختیار لازم در مورد نظارت بر اعضای تحت سرپرستی خویش از اصول بوروکراسی است. این در حالی است که همواره در سطوح مختلف بوروکراسی افرادی هستند که مسئولیتی ناچیز در برابر اختیاراتی بسیار دارند.
4.ماکس وبر بر این باور است که هر فرد در سازمان بوروکراسی باید دارای یک شغل باشد. فقدان توجه به این باور در تمام سال های سپری شده و اکنون، محل تردید نیست.
5.شرایط انتخاب کارمند به طور کامل در دست مقام مافوق خود است و انتصاب کارمند در واحدهای مختلف سازمانی بدون اطلاع سرپرست مستقیم جایز نیست.
ویژگی های یاد شده سبب می شود که اختیار صاحب منصبان پیرو مقررات و شیوه های منتشر شده ای باشد. از این جاست که اختیار مشروعیت دارد و مستبدانه نیست. این نکته بیش از هر عامل دیگر، باعث شد وبر اظهار کند که سازمان بوروکراتیک می تواند به بالاترین درجه کارایی برسد و به این معنا به عنوان عقلانی ترین وسیله شناخته شده برای اعمال کنترل ضروری بر رفتار آدمیان در سازمان مورد استفاده قرار گیرد.
با توجه به توضیحات فوق آشکار است که اصول و شرایط لازم برای استقرار بوروکراسی ماکس وبر که در حقیقت به تعبیر اتزیونی، بوروکراسی نمایندگی است، در ایران وجود نداشته است. به همین سبب هیچ گاه نظام اداری از کارایی لازم برخوردار نبوده است*.

منابع
1.زالی، محمد (1374). نقدی بر اندیشه مرگ بوروکراسی، فصلنامه اداری، شماره 10 و 11.
2.خانی، علیرضا (1378). تأملی تازه در باب بوروکراسی و فقدان آن، اطلاعات سیاسی و اقتصادی، شماره 162-161.
3.آشوری، داریوش (1370). دانشنامه سیاسی، چاپ دوم، تهران، انتشارات مروارید.
4.کامنکا، یوجین (1380). دیوانسالاری، ترجمه خسرو صبری، تهران، انتشارات شیرازه.
5. H. Laski (1930). Encyclopedia of the Social Science, ed, F.R.A
Seligmax.
Vol 3, New York, PP: 70-71.
6.محب علی، داوود (مرداد 1378)، بوروکراسی کاذب و بوروکراسی تنبیهی در نظام اداری ایران (همایش نظام اداری و توسعه).
7.شهدادی، هرمز (1362). تحولات سیاسی/ اجتماعی ایران در دوره قاجار، جزوه درسی، دانشکده اقتصاد و علوم سیاسی دانشگاه ملی.
8.آدمیت، فریدون و هما ناطق (1356). افکار اجتماعی، سیاسی و اقتصادی در آثار منتشر نشده دوران قاجار، تهران، انتشارات آگاه.
9.نادرمیرزا، شاهزاده (1351). تاریخ و جغرافیایی دارالسلطنه تبریز، تهران، انتشارات اقبال.
* الوین گلدنر (Alvin Goldner) با تأثیر گرفتن از بحث وبر درباره بوروکراسی، آن را در اشکال سه گانه زیر معرفی می کند:
· بوروکراسی کاذب: در این نوع بوروکراسی قوانین و مقررات از بیرون به سازمان تحمیل می شوند و فرادستان و فرودستان آنها را باور ندارند و با تبانی یکدیگر تلاش می کنند که قوانین و مقررات را دور بزنند.
· بوروکراسی نمایندگی: این نوع بوروکراسی ایده آل ماکس وبر است که در آن فرودستان و فرادستان در مورد اجرای قوانین و مقررات توافق و تفاهم دارند.
· بوروکراسی تنبیهی: در این نوع بوروکراسی یکی از دو گروه فرادستان و فرودستان قوانین و مقررات را به سود خود تنظیم و بر گروه دیگر تحمیل می کند(13).

منبع: سایت  باشگاه اندیشه
به نقل از: ماهنامه مدیریت دانش سازمانی،شماره10
نویسنده : حسین نصیری