مجله  رواق اندیشه  رواق اندیشه، شماره 23، آبان 1382 

نویسنده : هدایت نیا، فرج اللّه
فرج اللّه هدایت نیا[1]

چکیده:
در سال 1379، شورای محترم نگهبان، با تدوین طرح تشکیلاتی خود در قالب آیین نامه داخلی، اقدام به توسعه تشکیلاتی و اصلاح ساختار اداری نمود. از جمله، ایجاد دفاتری در مراکز استانها بوده است که به «دفاتر نظارتی» موسوم گردید. این اقدام شورای نگهبان با انتقاداتی مواجه شد و قانونی بودن آن زیر سؤال رفته است. مقاله حاضر، به بررسی این موضوع اختصاص دارد.

مقدمه
موضوع نظارت و نهادهای نظارتی، از مباحث بسیار مهم در حقوق اساسی به شمار می آید. در این میان، مسأله نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، از اهمیت ویژه ای برخوردار است و به دلیل همین اهمیت، همواره مورد بحث و گفت و گو قرار گرفته است.

این موضوع، از ابعاد گوناگون قابل مطالعه است. آنچه در این نوشتار مورد بررسی قرار می گیرد، مسأله دفاتر نظارتی شورای نگهبان می باشد؛ موضوعی که در ماه های اخیر، مورد توجه فعالان سیاسی قرار گرفته و بر سر مشروعیت (قانونی بودن) یا عدم مشروعیت آن، منازعات جدی در گرفته است.

اهمیت این موضوع، به دلیل تأثیر آن در انتخابات و سرنوشت آن، غیرقابل انکار است. نگارنده در این مقاله، با اشاره ای کوتاه به انگیزه تأسیس دفاتر نظارتی و دامنه فعالیت آن، موضوع را از بعد قانونی مورد بررسی قرار داده و مشروعیت اقدام شورای نگهبان در تأسیس دفاتر نظارتی را مورد ارزیابی قرار می دهد. بنابراین، مطالب این مقاله به صورت دو گفتار جداگانه تنظیم می شود:

گفتار اول: موضوع فعالیت دفاتر نظارتی
در گفتار دوم، جایگاه قانونی دفاتر نظارتی و مشروعیت یا عدم مشروعیت تأسیس این دفاتر مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت. اما در این گفتار، مسأله دیگری را مطالعه خواهیم کرد و آن این است که محور فعالیت دفاتر نظارتی چیست و به چه منظور تأسیس شده اند؟

لازمه این کار، بررسی آیین نامه داخلی شورای نگهبان در مورد تشکیلات اداری آن است؛ لکن، به دلیل عدم انتشار این مقررات، دسترسی به آن مقدور نمی باشد. از مجموعه اظهارات موافقین و مخالفین دفاتر، نکاتی فهمیده می شود که در زیر بیان می شود.اولین پرسش در مورد دفاتر نظارتی شورای نگهبان این است که این دفاتر چرا تأسیس شده اند و ضرورت آن، چه بود؟

می دانیم که قانون، در مورد داوطلبان انتخابات، شرایطی را مقرر داشته است. مثلاً در مورد داوطلبان انتخابات مجلس شورای اسلامی، قانون اساسی، شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان را به قانون عادی احاله داده است. قانونگذار عادی نیز با تصویب قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، شرایط داوطلبان را معین کرده است. مجموع این شرایط را در حال حاضر در مواد 28 (شرایط) و 29 (موانع) می توان مشاهده کرد.[2]

مسأله بررسی صلاحیت داوطلبان از حیث دارا بودن شرایط مورد نظر، مرحله مهمی از برگزاری انتخابات است. با وجود این اهمیت، بین مجری انتخابات و ناظر، در مورد چگونگی بررسی صلاحیت ها، اختلاف جدی وجود دارد که هر بار، با نزدیک شدن زمان برگزاری انتخابات، اختلاف مذکور، فضای کشور را به شدت تحت تأثیر قرار می دهد و منازعات سیاسی، تشدید می شود.

ما اینک قصد ورود در این مبحث را نداریم؛ زیرا هدف این مقاله صرفا یک بررسی حقوقی است. در مرحله بررسی صلاحیت ها، بعضی از شرایط، با نظر سنجی اداری قابل تشخیص است؛ نظیر شرایط مربوط به سن داوطلب، تحصیلات و تابعیت. اما شرایط دیگری مطرح هستند که مرجع رسیدگی کننده، جز از طریق استعلام از مراجع قضایی و انتظامی و اطلاعاتی، نمی تواند تصمیم بگیرد. به همین دلیل، مطابق قوانین موجود، از مراجع مربوط، در مورد سوابق اشخاص استعلام به عمل می آید تا معلوم شود که داوطلب، سوء پیشینه و محکومیت کیفری و... دارد یا خیر.

نکته ای که در این خصوص قابل طرح است، دیدگاه خاص ناظر (شورای نگهبان) در مورد تشخیص صلاحیت داوطلبان می باشد. این شورا معتقد است که حق دارد به صلاحیت داوطلبان، مجددا - پس از اقدام مجری در بررسی صلاحیت ها - رسیدگی نماید و در این خصوص، تفاوتی بین اشخاص تأیید شده و رد صلاحیت شده قایل نمی باشد.[3] روشن است که شورای نگهبان اگر بخواهد به صلاحیت داوطلبان رسیدگی کند، به همکاری اطلاعاتی دستگاه های ذی ربط، نیاز دارد.

علاوه بر آن، شورای نگهبان معتقد است که می تواند در مورد داوطلبان، به طور مستقل، به جمع آوری اطلاعات بپردازد و در بررسی صلاحیت ها ملزم نیست که به اطلاعات ارسالی دستگاه های ذی ربط اکتفا کند. در مجموع، نیاز شورای نگهبان به اطلاعاتی در مورد سابقه داوطلبان و فعالیتهای سیاسی آنان، انگیزه تأسیس دفاتر نظارتی بوده و یا حداقل این هدف، در تأسیس آن دخالت داشته است. در این خصوص، مصاحبه ای با معاون اجرایی و امور انتخابات شورای نگهبان وجود دارد که پرسش و پاسخ مربوط به علت توسعه تشکیلاتی شورای نگهبان، از این مصاحبه نقل می شود:

«پرسش: از سال 1379 به این سو، شاهد تغییرات وسیعی در ساختار تشکیلات اجرایی شورای نگهبان بوده ایم. دلیل این گسترش عمده تشکیلاتی چه بوده است و چرا این تشکیلات، قبل از این تاریخ وجود نداشت؟

پاسخ:...در دوره های قبل از دوره ششم مجلس شورای اسلامی، وزارت کشور و سایر دستگاه های دولتی و سایر سازمان ها، در زمینه ارائه اطلاعات و نیز سایر خدمات پشتیبانی، کمال همکاری را با شورای نگهبان داشتند و مشکلی در انجام این وظیفه پیش نمی آمد؛ اما همزمان با دوره ششم مجلس شورای اسلامی، این همکاری کاهش یافت و اعضای شورای نگهبان، احساس کردند شرایط برای انجام وظیفه مهم فراهم نیست... از این رو، ایجاد تشکیلات توانمندی که بتواند زمینه ساز انجام صحیح امر نظارت باشد، در جلسات شورای نگهبان تصویب شد...»[4]

شناسایی، جذب و آموزش اشخاص کارآمد و امین، برای به کارگیری آنان در امر نظارت بر انتخابات، یکی دیگر از انگیزه های تأسیس دفاتر نظارتی محسوب می شود. در بخش دیگری از مصاحبه یاد شده آمده است: «در تشکیلات جدید، دفاتر نظارت استانها، به منظور ایجاد بانک اطلاعات و برنامه ریزی در جهت جذب و آموزش نیروهای کارآمد در امر نظارت ایجاد شد».[5] همین عبارات، در اظهارات سخنگوی شورای نگهبان نیز مشاهده می شود.[6]

بنابراین، انگیزه تأسیس دفاتر نظارتی، جمع آوری اطلاعات در مورد فعالان سیاسی و داوطلبان احتمالی انتخابات یا داوطلبان فعلی انتخابات و نیز شناسایی و جذب و آموزش افراد امین، برای به کارگیری در امر نظارت بوده است.

گفتار دوم: وضعیت حقوقی دفاتر نظارتی
پرسش مهم دیگر در مورد دفاتر نظارتی شورای نگهبان، جایگاه قانونی و به تعبیری «مشروعیت» یا «عدم مشروعیت» آن است؛ یعنی این پرسش که «آیا دفاتر نظارتی شورای نگهبان قانونی است؟» مدتی است که تقریبا هر روز در روزنامه ها مشاهده می شود. موافقین و مخالفین، هر یک، برای تقویت موضع خویش، مسائلی را مطرح می کنند که غالبا سیاسی و در مواردی هم حقوقی است.

بیان نقطه نظرات سیاسی و نقد و بررسی آن، از موضوع این نوشتار خارج است. آنچه در پی می آید، پاسخهایی حقوقی است که به پرسش فوق داده می شود. جمعی به این سؤال پاسخ مثبت داده و جمعی دیگر به آن پاسخ منفی می دهند. نخست، ادلّه مشروعیت دفاتر نظارتی را از زبان مدافعان و موافقان نقل نموده و سپس، این ادله را مورد نقد و بررسی قرار خواهیم داد.

الف) ادله مشروعیت تأسیس دفاتر نظارتی
جمله «دفاتر نظارتی قانونی است»، عینا از متن اظهارات سخنگوی شورای نگهبان استخراج شده است.[7] از آنجا که سخنگوی شورای نگهبان، عضو حقوقدان این نهاد نیز می باشد، دیدگاه ایشان در این خصوص، قابل توجه است.

در زیر، استدلال ایشان و نیز سایر مواردی که دیگران گفته و یا ممکن است در جهت تأیید مشروعیت این دفاتر بدان استناد شود، نقل خواهد شد.

1- قانون اساسی
یکی از دلایل و شاید مهمترین دلیل مشروعیت تأسیس دفاتر نظارتی توسط شورای نگهبان، اصل نود و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. مفاد این اصل چنین است:

«شورای نگهبان، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.»

پیش از این بیان شد که سخنگوی شورای نگهبان - که معمولاً مواضع رسمی این نهاد را نقل می کند - در خصوص دفاتر نظارتی اظهار داشته اند که: «دفاتر نظارتی قانونی است». ایشان در خصوص این ادعای خود چنین استدلال کرده اند:

«این شورا برای عمل به تکالیف، وظایف و اختیاراتی که بر اساس اصول قانون اساسی به عهده دارد، تشکیلات، شرح وظایف و آیین نامه خود را مصوب، و از آغاز تاکنون اجرا کرده است که اذن در شی ء، اذن در لوازم آن است. از این رو، دفاتر نظارتی قانونی است؛ آن هم مطابق اصل 99 قانون اساسی. بر این اساس، وجود این دفاتر برای عمل به قانون اساسی، نه تنها لازم، بلکه ضروری است و جایگاه حقوقی دفاتر استانی با دفاتر ستادی که دائمی و وابسته، در نهاد شورای نگهبان است، در اصل تفاوتی ندارد... به عبارتی، شورای نگهبان که مسؤولیت نظارت را بر عهده دارد، دفاتر دائمی مانند دفاتر ستادی که در نهاد شورای نگهبان است را برای انجام هر چه بهتر این وظیفه در استانها تشکیل داده است.»[8]

تکیه اصلی استدلال فوق بر این جمله است که «اذن در شیء، اذن در لوازم آن است». این جمله، یک قاعده عقلی است. معنای این سخن آن است که وقتی شخص یا مقامی به دیگری مسؤولیتی را واگذار می کند، فرد مسؤول، به حکم عقل، از اختیارات لازم برای انجام مسؤولیت واگذار شده برخوردار خواهد بود. بر این اساس، چون شورای نگهبان، به حکم قانون اساسی (اصل 99)، ناظر بر انتخابات است، پس به حکم عقل، از اختیارات لازم برای ایفای وظایف قانونی خود برخوردار است؛ هر چند این اختیارات تماما در قانون نیامده باشد.

به موجب این استدلال، چون وجود دفاتر نظارتی برای عمل به وظیفه قانونی نظارت، لازم - و به بیان سخنگوی شورای نگهبان «ضروری» - است، در نتیجه، شورای نگهبان، مجاز و مأذون به تأسیس دفاتر نظارتی می باشد.

استناد به قانون اساسی برای توجیه قانونی بودن اقدام شورای نگهبان در تأسیس دفاتر نظارتی، به نحوی دیگر، در اطلاعیه رسمی این نهاد آمده است. روابط عمومی شورای نگهبان، در واکنش به اظهارات وزیر کشور مبنی بر غیرقانونی بودن دفاتر نظارتی، اطلاعیه ای را به شرح زیر صادر کرده است:

«... شورای نگهبان، صلاحیت و اختیارات خود را مستقیما از 20 اصل مستقیم و غیرمستقیم، مجموعا از 38 اصل قانون اساسی گرفته است. این وظایف، مستمر و دایمی است و چون این وظایف در اصول قانون اساسی، به طور مطلق و بدون ارجاع به قوانین عادی، به عهده این شورا گذاشته شده است، لذا شورا، تشکیلات، شرح وظایف و آیین نامه ای که ضروری و لازمه انجام آن وظایف می باشد را مصوب و اجرا کرده است. پس در پایان، این سؤال که آیا دفاتر نظارتی قانونی است یا خیر؟ باید پاسخ داد: بله، قانونی است، آن هم مطابق قانون برتر یعنی قانون اساسی.»[9]

استدلال فوق، در اظهارات معاون اجرایی و امور انتخابات شورای نگهبان نیز آمده است.[10] خلاصه استدلال فوق و استناد به قانون اساسی در مورد قانونی بودن دفاتر نظارتی عبارت است از:

1- شورای نگهبان، به موجب قانون اساسی، ناظر بر انتخابات است و اذن در شی ء، اذن در لوازم آن نیز هست.

2- وظایف شورای نگهبان در قانون اساسی، مطلق و بدون ارجاع به قوانین عادی بیان شده است؛ در نتیجه، شورای نگهبان، برای عمل به وظایف خود، نیاز به مصوبات مجلس شورای اسلامی ندارد و خود، آیین نامه اجرایی آن را تدوین و اجرا می کند.

2- سخنان مقام معظم رهبری
بعضی از مدافعان، در توجیه مشروعیت تأسیس دفاتر نظارتی، به سخنان مقام معظم رهبری، حضرت آیه اللّه خامنه ای استناد کرده اند. ایشان در تیرماه 1379، در دیدار با اعضای شورای نگهبان، بیاناتی ایراد کرده اند که قسمتی از آن، مورد استناد قرار گرفته است. سخنان مورد اشاره به شرح زیر است:

«شما باید کارتان را مستحکم کنید. نمی شود هفتاد هزار نفر را نگه دارید، اما می توانید یک تشکیلات ثابت، قوی، چابک [و] آماده به کاری را در تمام سال داشته باشید. مانعی ندارد، این می شود. شما می توانید به تعداد حوزه هایی که مهمند و در کشور هستند، عناصر ثابت داشته باشید، آنها را استخدام هم بکنید. با کار دیگر هم منافات ندارد؛ یعنی می توانند شغلی داشته باشند. یا کاسبند، یا اداری، یا دانشگاهی و یا روحانی. اما در طول سال مأمور شما هستند.»[11]

ایشان همچنین یک سال بعد، در پی ارائه گزارش عملکرد شورای نگهبان از سوی دبیر محترم آن، اظهار داشته اند:

«این مجموعه هایی که درست شده است، مجموعه های انسانی مثل همین شعبی از شورای نگهبان که برای نظارت در شهرستانها فراهم کرده اید یا جزوه هایی که برای ارتباط فکری با آنها آماده کرده اید یا بانک اطلاعاتی که فرمودید راه اندازی شده، چیزهای خیلی مهمی است. تا حالا جای این مجموعه خالی بوده و شورای نگهبان باید از اوایل این کارها را می کرد، اما به دلیل گرفتاری های زیاد و بی تجربگی، صورت نگرفته بود. حالا که انجام شده، هر چه ممکن است باید اینها را تقویت کرد.»[12]

از سخنان فوق کاملاً فهمیده می شود که مقام معظم رهبری، موافق وجود چنین تشکیلاتی بوده و اصلاً تأسیس این دفاتر با توصیه ایشان صورت گرفته است.

3- آیین نامه داخلی شورای نگهبان
بعضی از موافقان، در دفاع از قانونی بودن تأسیس دفاتر نظارتی، به آیین نامه داخلی شورای نگهبان استناد کرده اند. مدیر کل اداری و مالی شورای نگهبان، در پاسخ به شبهه غیرقانونی بودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان چنین می گوید:

«در فصل اول، ماده 3 آیین نامه داخلی شورای نگهبان که به تصویب اعضای محترم شورای نگهبان رسیده، ذکر شده است: شورای نگهبان دارای سازمان اداری می باشد که وظایف و اختیارات و نمودار تشکیلاتی آن، با پیشنهاد دبیر شورا، به تصویب شورای نگهبان می رسد. در مورد اصلاحات و تغییرات نیز به همین ترتیب عمل می شود.

بنابراین، همانگونه که سازمان و تشکیلات اداری مجلس شورای اسلامی به هیأت رئیسه مجلس واگذار شده، در آیین نامه داخلی شورای نگهبان هم با پیشنهاد دبیر، به شورای نگهبان واگذار گردیده است و سازمان اداری شورا و دفاتر استانها، به تصویب اعضای محترم شورا رسیده و با ابلاغ دبیر محترم شورای نگهبان، از مرداد ماه سال 1379 به مورد اجرا گذاشته شده است.»[13]

از این اظهارات معلوم می شود که از نظر مدیر کل اداری و مالی شورای نگهبان، مجوز تأسیس دفاتر استانها (دفاتر نظارتی)، آیین نامه داخلی شورای نگهبان و ابلاغیه دبیر محترم آن می باشد.

4- تخصیص بودجه توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی
یکی دیگر از مستندات حقوقی مدافعان برای قانونی جلوه دادن دفاتر نظارتی، این است که سازمان مدیریت و برنامه ریزی، با بودجه پیشنهادی شورای نگهبان برای دفاتر مزبور موافقت نموده است و این دلیل است بر این که از نظر آنان، این دفاتر، قانونی می باشد. بعضی از مدافعان چنین گفته اند:

«سازمان مدیریت و برنامه ریزی، موظف به درج بودجه دفاتر نظارتی در لایحه برنامه و بودجه می باشد، و این امر اگر چه در این دو سال با مقاومت این سازمان و کاهش چشمگیر آن در تصویب بودجه پیشنهادی مواجه بوده، لیکن گویای اذعان آقایان به قانونی بودن دفاتر مذکور می باشد.»[14]

قانون مقررات مالی شورای نگهبان - مصوب 1362 مجلس شورای اسلامی - سازمان برنامه و بودجه را مکلف کرده است که بودجه پیشنهادی شورای نگهبان را عینا در لایحه بودجه سالانه درج نماید. این قانون می گوید:

«بودجه شورای نگهبان به تفکیک برنامه و موارد هزینه، به وسیله امور مالی شورای مذکور تهیه و پس از تأیید شورا، به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد می گردد تا عینا در لایحه بودجه کل کشور منظور گردد و مصرف آن، تابع مقررات این قانون می باشد.»

لازم به یادآوری است که «سازمان برنامه و بودجه» که در قانون فوق از آن نام برده شد، اینک دیگر به این نام وجود ندارد. بر اساس بند (1) مصوبه تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (مصوب 11/12/1378 شورای عالی اداری)، «سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه، با کلیه وظایف، اختیارات، مسؤولیت های قانونی و نیروی انسانی و امکانات خود، ادغام، و نام آن به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تغییر می یابد».[15]

به هر تقدیر، سازمان مدیریت و برنامه ریزی، با بودجه پیشنهادی شورای نگهبان - که در آن، برای دفاتر نظارتی نیز بودجه ای در نظر گرفته شده بود - موافقت کرده است و همین، به عقیده موافقان، دلیل بر قانونی بودن این دفاتر است.

ب) نقد و بررسی
در بند الف، مجموعه استنادها و استدلالهای شورای نگهبان و دیگران را در دفاع از قانونی بودن اقدام به تأسیس دفاتر نظارتی بیان نمودیم. اینک دلایل مذکور را مورد بررسی قرار می دهیم:

1- استناد به قانون اساسی
مهمترین دلیل مشروعیت دفاتر نظارتی از نظر شورای نگهبان، قانون اساسی است. نحوه استدلال به طور مشروح در بند الف بیان شد و خلاصه اش این است که اولاً، اذن در شی ء، اذن در لوازم آن هم هست؛ و ثانیا، وظایف شورای نگهبان در قانون اساسی، مطلق و بدون ارجاع به قوانین عادی ذکر شده است. بنابراین، شورای نگهبان مجاز است اقدامات لازم را برای تحقق وظایف قانونی انجام دهد و نیازی به مصوبه مجلس و قانون عادی ندارد. همانطور که مشاهده می شود، استدلال دو قسمت دارد:

1-1- اذن در شی ء، اذن در لوازم آن
این که اذن در یک چیز، اذن در لوازم آن نیز هست، یک قاعده عقلی است و قابل انکار نمی باشد. لکن در مورد این استدلال، دو نکته قابل توجه است: نخست این که، حتی شورای نگهبان، خود نیز به استدلال خود در گذشته پایبند نبوده و آن را نپذیرفته است. در سال 1380، رئیس جمهور وقت (حضرت آیه اللّه خامنه ای) در نامه ای به شورای نگهبان، نظر آن شورا را در خصوص تأسیس واحد بازرسی در ریاست جمهوری برای عمل به مسؤولیت مذکور در اصل یکصد و سیزده (اجرای قانون اساسی) جویا شده است. در آن مکاتبات، مواردی ذکر شده است که از جمله آنها، استدلال زیر است:

«ایجاد تشکیلات لازم به منظور انجام وظایف و تکالیف محوله نیز در اختیار رئیس جمهور می باشد؛ زیرا به موجب قاعده کلی «اختیار، فرع و نتیجه مسؤولیت است» و همچنین نظر به قاعده دیگر که «اذن در شی ء، اذن در لوازم آن نیز هست»، تصمیماتی که برای اعمال مسؤولیت های محوله به رئیس جمهور لازم و ضروری است، از لوازم اجرای قانون اساسی محسوب می شود و رئیس جمهور، مأذون به آن خواهد بود و عدم ذکر آن در قانون اساسی، موجب عدم جواز نمی باشد.»[16]

همانطور که ملاحظه می شود، استدلال فوق، دقیقا همان است که سخنگوی محترم شورای نگهبان در مورد تأسیس دفاتر نظارتی بیان کرده اند. اما خوب است بدانیم که شورای نگهبان، استدلال فوق را نپذیرفته و تأسیس واحد بازرسی در ریاست جمهوری را مغایر با قانون اساسی دانسته است. نظریه شورای نگهبان در این مورد چنین است:

«... تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری، با قانون اساسی مغایرت دارد.»[17]

با توجه به آنچه از عملکرد گذشته و مکاتبات فوق بیان شد، استدلال اخیر سخنگوی شورای نگهبان را می توان عدول از نظریه سابق به حساب آورد.

گذشته از نکته مذکور، استناد به قاعده «اذن در شی ء» در صورتی قابل پذیرش است که قانون، برای عمل به وظایف، ترتیب و روش خاصی را پیش بینی نکرده باشد. اما اگر قانون، ترتیب ویژه ای را معین کرده باشد، باید به همان ترتیب عمل شود. در مورد بحث ما، قانون، نهادی به نام شورای نگهبان را پیش بینی کرده و به آن اختیاراتی را محول کرده و در مورد لوازم آن سکوت نکرده است. بلکه در مورد تشکیلات آن، ترتیب خاص و تشریفات ویژه ای را پیش بینی نموده است که بیان خواهد شد.

2-1- مطلق بودن وظایف و عدم ارجاع به قوانین عادی
در قسمت دیگری از استدلال، آمده است که اصول مربوط به شورای نگهبان مطلق بوده و به قانون عادی ارجاع نشده است. از این مطلب نتیجه گیری شده است که شورای نگهبان، برای توسعه یا تغییر تشکیلات اداری خود، نیاز به قانون عادی ندارد. این استدلال نیز از جهاتی مخدوش است.

اولاً، قانون اساسی، در مورد تشکیلات اداری شورای نگهبان ساکت است و حکمی، و لو به صورت کلی و مطلق، ندارد.

ثانیا، اطلاق اصول قانون اساسی در مورد وظایف نهادها و سازمانهای حکومتی و عدم ارجاع آن به قانون عادی، مانع از آن نیست که قانونگذار عادی، ضوابطی را تعیین کند و حدود اختیارات را معین نماید. به عنوان مثال، در مورد وظایف شورای نگهبان در قانون اساسی و مشخصا، مسأله نظارت بر انتخابات، «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات»[18] توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده و بر اساس آن، هیأتهای نظارت، شکل گرفته و اختیارات آن مشخص گردید. همین قانون نیز از آغاز تاکنون، مبنای عمل بوده است.

قانون اساسی تصریح می کند که «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل، در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند».[19] تنها مصوّباتی بی اعتبار است که مغایر احکام شرعی و اصول قانون اساسی باشد.[20] بنابراین، صلاحیت مجلس در قانونگذاری، عام و البته مشروط است.

بر اساس این اختیار، مجلس، اقدام به وضع «قانون تشکیلات شورای نگهبان» کرده است. این قانون که به صورت ماده واحده ای در 10/8/1377 از تصویب مجلس گذشته، به شرح زیر است:

«ماده واحده: شورای نگهبان می تواند به منظور انجام هر چه بهتر وظایفی که به موجب قانون اساسی بر عهده دارد، تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مرحله اجرا درآورد.»[21]

این مصوبه، در تاریخ 20/8/1377 از تأیید شورای نگهبان گذشت و مغایر شرع یا قانون اساسی شناخته نشد. شورای نگهبان، در سال 1379، طرح تشکیلاتی جدید خود را تهیه کرده و در جلسات داخلی خود، آن را مصوب کرده و بدون ارائه آن به مجلس و تصویب آن توسط نمایندگان مردم، آن را به اجرا درآورده است. حال، شورای نگهبان، در معرض این پرسش ها قرار دارد:

- آیا قانون مذکور نسخ شده است؛ ناسخ آن کدام است؟

- آیا شورای نگهبان مافوق قانون است؛ چرا؟

2- استناد به آیین نامه داخلی شورای نگهبان
از آنچه گذشت، ضعف استدلال به آیین نامه داخلی شورای نگهبان نیز روشن می شود. شرط اعتبار آیین نامه ها، عدم مخالفت آن با متن و روح قوانین کشور است.[22] از این رو، آیین نامه داخلی شورای نگهبان که به استناد آن، دفاتر نظارتی تأسیس شده است، به دلیل مخالفت آن با قانون تشکیلات شورای نگهبان، بی اعتبار است و نمی تواند تأسیس دفاتر مذکور را توجیه نماید.

3- استناد به سخنان مقام معظم رهبری
سخنان مقام معظم رهبری مبنی بر لزوم تشکیلات قوی و کارآمد برای شورای نگهبان، باید مورد توجه قرار گرفته و تمهیدات لازم برای عمل به آن اندیشیده شود. لکن آیا معظم له، مقصودش توسعه تشکیلاتی شورای نگهبان، خارج از ضوابط موجود و بدون اعتنا به قوانین کشور بوده است؟ آیا از سخنان ایشان چنین فهمیده می شود؟

مقام معظم رهبری، بر اساس مسؤولیت هایی که دارند، به طور مستمر، توصیه هایی خطاب به مسؤولان و نهادهای حکومتی مطرح می کنند. مخاطبان این توصیه ها موظفند در چارچوب قانون، اقدامات لازم را برای تحقق خواسته های ایشان انجام دهند. اگر بنا باشد هر مسؤولی که مخاطب توصیه های مقام معظم رهبری است، بی اعتنا به قوانین جاری کشور، اقدام نماید، در این صورت، مشکلات فراوانی به وجود خواهد آمد و هرج و مرج، فراگیر خواهد شد. بنابراین، در این مورد به خصوص، شورای نگهبان می توانست، بلکه می بایست با توجه به توصیه های مقام معظم رهبری و با استناد به سخنان ایشان، طرح تشکیلاتی جدید را تهیه نماید و بر اساس قانون تشکیلات شورای نگهبان، طرح مذکور را برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه نماید و پس از طی روال قانونی، آن را به اجرا درآورد.

ممکن است گفته شود: در شرایط فعلی و با توجه به جو حاکم بر مجلس، قابل پیش بینی است که مجلس با چنین طرحی موافقت نخواهد کرد و این کاری بی فایده است. به همین دلیل، شورای نگهبان، بدون تصویب مجلس آن را اجرا کرده است.

احتمال مذکور گرچه بعید نیست، لکن با توجه به سخنان رهبری و توصیه اکید ایشان در این مورد به خصوص، به احتمال زیاد مجلس آن را تصویب کرده و با آن موافقت می نمود. بر فرض هم که مجلس مقاومت کرده و آن را رد می کرد، در آن صورت، با فرض ضرورت و مصلحت و قابل حل نبودن موضوع از طرق قانونی، از طریق رهبری اقدام لازم صورت می گرفت.[23] این مسیر، آن چیزی است که قوانین کشور ترسیم کرده و باید طی شود، نه آنچه که رخ داده است.

4- استناد به بودجه شورای نگهبان
با توجه به این که در تأسیس دفاتر نظارتی، قانون تشکیلات شورای نگهبان رعایت نشده، این دفاتر، مشروعیت قانونی ندارند. در این صورت، تخصیص بودجه توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی، نمی تواند به آن مشروعیت ببخشد. بویژه این که، بر اساس قانون مقررات مالی شورای نگهبان، مصوب 1362، سازمان مدیریت و برنامه ریزی موظف است که بودجه پیشنهادی شورای نگهبان را در لایحه درج نماید. حال، با وجود این قانون، آیا اقدام سازمان مزبور در پذیرش بودجه پیشنهادی شورای نگهبان، می تواند دلیل بر قانونی بودن دفاتر نظارتی باشد، یا بر عکس، سازمان مدیریت و برنامه ریزی هم با پذیرش آن، مرتکب خلاف قانون شده است؟

خوب است بدانیم که سازمان مدیریت و برنامه ریزی صریحا اعلام کرده است که در تأسیس دفاتر نظارتی، قانون رعایت نشده است. از جمله در آخرین اعلام نظر چنین گفته است:

«با سلام، پیرو نامه های قبلی در خصوص دفاتر نظارتی شورای نگهبان مراتب ذیل را اعلام می دارد:

1- منطق علمی سازماندهی بر این حکم دارد که واحد سازمانی به اعتبار وجود وظیفه مستمر قانونی شکل می گیرد و از آنجا که امر انتخابات امری مقطعی و محدود به زمان مشخص و تعریف شده ای است، تشکیل واحد سازمانی ثابت برای مأموریت موقت غیرموجه و فاقد منطق علمی و کارشناسی است، لذا این سازمان کما کان مخالفت خود را با شکل گیری دفاتر مزبور اعلام می دارد.

2- به لحاظ موقت بودن امر انتخابات بر اساس مقررات مورد عمل امکانات مورد نیاز شورای نگهبان در اعمال نظارت از طریق استانداران و فرمانداران و همچنین نیروی انسانی مورد نیاز از طریق دستگاه های دولتی تأمین می گردد که بسیج امکانات کشور و بهره گیری از مشارکت مردمی در برگزاری انتخابات در دوره خاص خود مؤید مدعای موقتی بودن موضوع است.

3- قانون تشکیلات شورای نگهبان مقرر می دارد: «شورای نگهبان می تواند به منظور انجام هرچه بهتر وظایف خود تشکیلات خود را تهیه و پس از تصویب مجلس به مرحله اجرا درآورد.»

بر اساس قانون مزبور ایجاد هر گونه تشکیلات برای آن شورا با تصویب مجلس شورای اسلامی امکانپذیر می باشد و مجلس تاکنون مصوبه ای ناظر بر ایجاد دفاتر نظارتی نداشته است لذا تا زمانی که مصوبه ای در این خصوص ارائه نشود این سازمان نمی تواند چگونگی شکل گیری دفاتر مذکور را مورد عمل و بررسی قرار دهد.

4- این سازمان همواره در جهت حسن اعمال نظارت بر انتخابات از سوی شورای محترم نگهبان همکاریهای لازم را داشته در همین راستا اعتبارات نظارتی را در موافقتنامه ها برای استانها منظور نموده و به هیچ وجه اعتبار منظور شده برای اعمال نظارت بر انتخابات در وجوه مختلفه آن نمی تواند استنادی برای شکل گیری دفاتر نظارتی در استانها باشد.

از سوی دیگر بر اساس موازین قانونی موجود از جمله ماده واحده قانون تشکیلات شورای نگهبان مصوب سال 1377 مجلس شورای اسلامی این سازمان هیچ گونه اختیار قانونی تعریف شده ای برای موافقت با ایجاد واحدهای تشکیلاتی شورای نگهبان ندارد، لذا انتساب ایجاد واحدهای یاد شده، یا تأیید آنها از سوی این سازمان فاقد هر گونه محمل حقوقی و قانونی قابل دفاع می باشد و کما کان ایجاد دفاتر ثابت نظارتی از طریق این سازمان بلا اعتبار می باشد.

در خاتمه با توجه به این که این سازمان مسؤولیت تعیین مأموریت ها و چگونگی همپوشانی و تداخل آنها، تأمین اعتبار، ایجاد پست های سازمانی و... عهده دار می باشد که متأسفانه هیچکدام از مراحل فوق مورد عمل از طرف شورای محترم نگهبان قرار نگرفته است.»[24]

از مباحث مطرح شده معلوم شد که - به نظر نگارنده - در تأسیس دفاتر نظارتی، روال قانونی طی نشده است و به همین دلیل، فاقد مشروعیت است.

اگر شورای محترم نگهبان، وجود چنین دفاتری را برای فعالیت ها و وظایف خود لازم می داند، ضروری است که بر اساس قانون مصوب مجلس، که خود، آن را تأیید کرده است، طرح آن را تهیه و به تصویب مجلس برساند و بر اساس آن اقدام نماید.

در پایان بر این نکته تأکید می شود که به نظر نگارنده، شورای نگهبان نهادی است بسیار مهم که وظایف حساسی را بر عهده دارد و وجود و تقویت موجودیت آن ضامن سلامت قانون اساسی و صیانت از شرع مقدس می باشد. بدون شک، تضعیف این نهاد، راه را بر نقض پی در پی قانون اساسی و احکام نورانی شرعی هموار می سازد و این چیزی است که هیچ ایرانی مسلمان وفادار به نظام آن را نمی پسندد.

انصاف این است که این شورای دوازده نفره، منشأ خدمات بسیار و ارزنده ای در طول عمر خویش بوده است و البته در میان این همه اقدامات مثبت، شاهد بعضی لغزش ها و خطاها غیرعادی نبوده و قابل انکار نیز نمی باشد. آنچه مهم است، تلاش برای رفع کاستی ها، جبران خطاها و تقویت فعالیت های مثبت و سازنده است. بر این اساس، آنچه در واکنش به اقدام شورای نگهبان در تأسیس دفاتر نظارتی تاکنون صورت گرفته و جنجالی که به راه افتاده قابل دفاع نبوده و ادامه آن نیز به صلاح نمی باشد. مسؤولان ذی ربط موظف هستند که موضوع را فقط از مجاری قانونی دنبال نمایند. حال این موضوع که مرجع قانونی رسیدگی به این مسأله کدام است، نیاز به بررسی های بیشتری دارد که ورود در این بحث مجال دیگری می طلبد.

نتیجه
در مقاله، دلایل استنادی شورای محترم نگهبان در مورد مشروعیت دفاتر نظارتی شورای نگهبان طرح گردیده و مورد ارزیابی و نقد و بررسی قرار گرفته است. نتایج به دست آمده به اختصار ذکر می شود:

استناد شورای نگهبان به اصول قانون اساسی در ارتباط با وظایف شورای نگهبان و مشخصا، اصل نود و نهم این قانون است، و استدلال به این که اذن در شی ء، اذن در لوازم آن نیز هست، و نیز این استدلال که وظایف مذکور در قانون اساسی، مطلق و بدون ارجاع به قانون عادی بیان شده و در نتیجه، شورای نگهبان نیازی ندارد که برای اصلاح، تغییر یا توسعه تشکیلات خود، از مجلس شورای اسلامی قانون بگیرد. این استدلال، با توجه به وجود قانون مصوب مجلس و مورد تأیید شورای نگهبان به نام «قانون تشکیلات شورای نگهبان»، صحیح به نظر نمی رسد و نمی تواند اقدام شورای نگهبان را در تأسیس دفاتر نظارتی، بدون رعایت تشریفات مذکور در قانون فوق الذکر، توجیه نماید. بنابراین، دفاتر مورد بحث، با در نظر گرفتن این مطلب که در تأسیس آن، قانون تشکیلات شورای نگهبان رعایت نشده است، فاقد مشروعیت می باشد.

موافقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی با بودجه پیشنهادی شورای نگهبان در مورد دفاتر فوق الذکر نیز نمی تواند به این اقدام غیرقانونی مشروعیت بدهد.

پی نوشت ها:

[1] عضو هیأت علمی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، کارشناس ارشد حقوق خصوصی، محقق و نویسنده.

[2] ر.ک: منصور جهانگیر، قوانین و مقررات مربوط به انتخابات، سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، چاپ اول، 1381، ص 155.

[3] ر.ک: فرج اللّه هدایت نیا و محمدهادی کاویانی، بررسی فقهی ـ حقوقی شورای نگهبان، مرکز نشر پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، چاپ اول، 1380، ص 190.

[4] اداره کل نظارت و بازرسی شورای نگهبان، ماهنامه ناظر امین، سال 1382، شماره 5، ص 6.

[5] همان.

[6] ابراهیم عزیزی، (عضو حقوقدان و سخنگوی شورای نگهبان)، کیهان، 22/5/1382.

[7] همان.

[8] همان.

[9] اطلاعیه روابط عمومی شورای نگهبان، کیهان، 21/5/1382.

[10] سید محمّد جهرمی (معاون اجرایی و امور انتخابات شورای نگهبان)، کیهان، 20/5/1382.

[11] اداره کل نظارت و بازرسی شورای نگهبان، پیشین، ص 4.

[12] روزنامه کیهان، 2/6/1382.

[13] سید علی اکبر طبسی مدیر کل اداری و مالی شورای نگهبان، روزنامه کیهان، 2/6/1382.

[14] سید روح اللّه انوری، روزنامه کیهان، 2/6/1382.

[15] معاونت پژوهش، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات ریاست جمهوری، مجموعه سازمانهای دولتی، چاپ اول، 1381، ج 5، ص 140.

[16] حسین مهرپور، مجموعه نظریات شورای نگهبان، سازمان انتشارات کیهان، چاپ اول، 1371، جلد3، ص85.

[17] همان، ص 84.

[18] ر.ک: روزنامه رسمی کشور، 10582، مورخ 8/4/1360.

[19] اصل 71 قانون اساسی.

[20] اصل 72 قانون اساسی.

[21] روزنامه رسمی کشور، مجموعه قوانین سال 1377، چاپ اول، 1378، ص 472.

[22] اصل 138 قانون اساسی.

[23] بر اساس بند 8 اصل یکصد و دهم، «حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست» از اختیارات رهبری است.

[24] روزنامه ایران، 26/6/1382.