روزنامه شرق، شنبه 15 آذر 1382 

ثمانه قدرخان: مرحله اول طرح جامع شهر تهران به اتمام رسید و کارشناسان شهر منتظر بررسی و تحویل مرحله دوم آن هستند. اما بسیاری از کارشناسان شهری معتقدند که شهر تهران بیش از هر چیز به مدیریت منابع مالی نیازمند است تا معضلات خود را مرتفع سازد. گروه کارشناسان شهرسازی دفتر پژوهش  های فرهنگی در نشست بررسی مدیریت منابع مالی در شهر به این موضوع پرداخت. سال 1370 وقتی قرار شد هیأت ایرانی برای پیگیری پروژه های شهری تهران از بانک جهانی وام بگیرد یکی از هیأت های این بانک که برای بررسی به ایران آمده بود، گزارش مالی از وضعیت شهرداری تهران را مطالبه کرد. زمانی که گزارش 20 صفحه ای در اختیار کارشناس مالی هیأت بانک جهانی قرار گرفت، متخصص مسائل مالی کلان شهرهای این هیأت بعد از ورق زدن آ خرین صفحه گفت: «این گزارش، به هیچ عنوان گزارش مالی نیست چون شهرداری تهران بر پایه این گزارش سیستم مالی ندارد و فقط سیستم حسابداری دارد و شما گزارش خلاصه ای از نگهداری حساب های شهرداری تهران به من دادید.»
 

مدیریت منابع مالی در شهر به مسائل بسیاری بستگی دارد که بعضی از آن را پیچیده می بینند، بعضی ساده و بدون دردسر.آنها که پیچیده می بینند، برنامه ریزی می کنند و آنها که ساده آن را تعریف می کنند بالطبع مشکلات شهر را پیچیده تر می کنند. در جلسه بررسی مدیریت منابع مالی در شهر که با محوریت کلان شهر تهران ابتدای آذرماه جاری برگزار شد علی فلاح پسند که مدیریت پروژه های شهری بسیاری را در تهران به عهده داشته به بررسی این موضوع پرداخت. چالشی که در شروع سال های دهه هشتاد، شهرداری های کشور به ویژه کلان شهرها و در راس آنها شهرداری تهران به گونه ای حادتر از پیش با آن روبه رو بودند، از نیمه دوم دهه شصت، یعنی زمانی که دولت تصمیم گرفت شهرداری های کشور به خودکفایی مالی برسند آغاز شد. شاید در آن زمان تصمیم گیران دولتی قادر نبودند به درستی پیش بینی کنند که شهرداری های ایران بدون داشتن یک نظام مالی کار آمد که مبتنی بر اصول علمی و مدیریت کلان شهری باشد هرگز قادر به اداره امور شهری با اتکا به منابع درآمدی، خودکفا نخواهد بود. اما پس از گذشت 15 سال و افتادن شهرداری های کشور به ویژه کلان شهر تهران به ورطه بحران تراکم فروشی بر همگان روشن شده است که این شیوه مدیریت مالی حاصلی جز بر هم زدن تعادل محیطی شهر و هر چه بیشتر فرو رفتن در بحران های مالی نخواهد داشت.

برگزاری این جلسه که توسط دفتر پژوهش های فرهنگی صورت گرفت. به دلیل نزدیک شدن به تحویل طرح جامع تهران توسط مهندسان شهرساز در مناطق بیست و یک گانه قابل توجه است در حالی که برنامه ای برای تهران در حال تدوین است و فاز یک آن هم انجام شده شناخت مسائل و معضلات شهر تهران برای شروع فاز دوم آن بسیار مهم است. در این نشست عنوان شد: شناخت مسائل شهر نیازمند قلمروهای تخصصی نیست و حل آنها صرفا در قلمرو های تخصصی مشکلی را حل نمی کند باید با دیدگاه خاص بین رشته ای به شناخت و حل مسائل شهری پرداخت.

به عقیده علی فلاح پسند کارشناس شهرسازی مشکلی که امروز تهران به عنوان مدیریت منابع مالی به صورت خاص با آن مواجه است از زمانی آغاز شد که دولت تصمیم گرفت به شهرداری ها خودکفایی مالی اعطا کند. یعنی شهرداری ها را ملزم کرد که منابع درآمدی خودشان را تامین کنند.البته این تصمیم غیرکارشناسی توصیف می شود چرا که برای شهرداری ها هیچ نظام درآمدی مشخصی تدوین و تعریف نشده است. تامین منابع مالی پس از 15 سال به شرایط حادی رسید و تصمیم بسیار عجیب تر از آن این بود که در سال 81 یعنی پس از 15 سال دولت و مجلس دوباره تصمیم گرفتند که قانون تجمیع عوارض را به مجلس بفرستند، چون لایحه تجمیع عوارض شهری تفویض اختیار به سازمان شهرداری ها برای جمع آوری منابع مالی شهری بود و این درست نقطه مقابل اختیاری بود که به شهرداری ها اعطا شده بود.

یعنی شهرداری ها مسئولیت تامین منابع مالی خود را عهده دار شدند. در حالی که اختیاری در چگونگی اخذ عوارض شهری پدید نیامد. این خودکفایی شهری توفیق چندانی در سال های اولیه به همراه نداشت و با روی کار آمدن غلامحسین کرباسچی به عنوان شهردار تهران نمود عینی پیدا کرد. او شهرداری بود که توانست در این چارچوب با قدرت عمل کند. اما در مقابل گفته می شود رویدادهای گذشته فاقد ایراد بوده و لازم است دوره مسئولیت کرباسچی به عنوان یک پرونده به نقد کشیده شود. در مورد مشکلات مدیریت منابع مالی در شهر نیز عنوان شد: موضوع منابع مالی در کلان شهر تهران نه تنها موضوع شناخته شده ای نیست، بلکه فاقد تعریف، موضوع و برنامه ریزی است و از هدایت مشخصی نیز برخوردار نیست. چرا؟

دلایل بسیاری برای این روند مطرح شده است. اینکه هزینه این شهر چگونه و چرا باید پرداخت شود و چرا باید چنین فشاری به مردم اعمال شود مسئله این است که هزینه راهبری یک شهر اساسا به تناسب حجم فعالیت های زیستی در مجموع فضاهای شهری رابطه ای منطقی با اقتصاد فضا دارد. این امر، فقدان نظام مالی در شهر تعریف می شود. طبق تجربه در دیگر کلان شهر های جهان که بدون داشتن یک نظام مالی کار آمد و تعریف شده و داشتن یک نظام مدیریت منابع مالی امکان اداره یک شهر بزرگ وجود ندارد. یعنی وضعیتی که مشخصا در تهران با آن مواجه هستیم و چالش هایی که یا به صورت سیاسی و یا فنی هرازگاهی رخ می دهد.

توسعه پایداری تهران

توسعه پایدار نیازمند منابع پایدار نیز هست و منابع پایدار لزوما باید مدیریت منابع مالی داشته باشد. اگر چنین مدیریتی نداشته باشد نمی توان حرفی از منابع پایدار در شهر به میان آورد. بعضی از کارشناسان مسائل مالی در شهر معتقدند هر آنچه ما از مردم اخذ می کنیم مالیات نام دارد و بعضی معتقدند این مالیات قابل تفکیک است. یا عمومی و دولتی است یا محلی و منطقه ای، آنچه عمومی و دولتی است به عنوان بودجه دولتی مطرح می شود و آنچه محلی و منطقه ای است صرف اداره و راهبری فضاهای زیستی در آن منطقه یا در یک شهر می شود. در کلیت، این موضوع چنین شکلی دارد هر چند اجزای آن در کشورهای مختلف متفاوت است.

در بررسی مدیریت منابع مالی همچنین عنوان شد: «مالیات های مستقیم یاعمومی از دارایی، تولید و درآمد اخذ می شود و در قالب بودجه کشور برای آبادانی و رفاه صرف می شود. ولی این مالیات عمومی از الگوی ثروت و تولید و در آمد گرفته می شود، اما مالیات برارزش افزوده که در واقع از جمله حقوق شهری هستند از فضا و فعالیت گرفته می شود و برای تامین هزینه توسعه و نگهداری شهر است ولی از الگوی هزینه و مصرف گرفته می شود نه از الگوی ثروت و تولید و درآمد. از اینجا ما به ریشه مشکلات مدیریت منابع مالی در تهران پی می بریم که ریشه در چه دیدگاهی دارد. یعنی ما با فروش تراکم که الگوی تولید است نمی توانیم منابع مالی پایداری برای شهر تامین کنیم. چون اساسا در وظایف حکومتی، وظایف مختص دولت مرکزی که هدایت سیاست پولی و مالی کلان است و هدایت باز تولید و باز توزیع است، مشخص شده و شهر این وظایف حکومتی را ندارد هر چند وظایف حکومتی، مشمول هدایت توسعه و خدمات شهری هم می شود که مختص دولت محلی یا شهر منطقه ای نیست و قطعا در اینجا مشکل مدیریت منابع مالی در شهر تهران خودش را نشان می دهد. از طرفی دیگر شهرداری با لایحه تجمیع عوارض تمام این مرزها را به هم می ریزد.»

تجمیع عوارض به شهرداری نشان می دهد که دولت درآمدهای عمومی شهری را که در واقع برای هدایت توسعه خدمات شهری است و بهای هزینه توسعه و نگهداری شهر است با اختیاراتی به سازمانی داده است که در چارچوب سازمانی وزارت کشور و یک سازمان دولتی است و نمی تواند چنین عوارضی را اخذ کرده و این سازمان دولتی قرار است از محل این عوارض ارتزاق کند و به حیات خودش ادامه دهد و طبق برنامه ای که پیش بینی شده تا 30 درصد از این عوارض را از تهران گرفته می تواند به شهرداری های هر شهر پرداخت کند. ولی ملزم است 30 درصد آن را به شهر تهران ارائه دهد. گفته می شود چنین لایحه ای، لایحه تضاد آمیزی است. زیرا یک سازمان دولتی چگونه می تواند از منابع درآمدی عمومی شهر استفاده کند در حالی که در چارت دولت است و باید از محل بودجه های تخصیص یافته دولتی اداره شود. این نشان می دهد که مسئله مدیریت مالی در شهر تا چه میزان حاد و شناخته نشده است.

اختیار خود کفایی

وزارت کشور و دولت در سال 65 با تفویض اختیار خودکفایی شهرداری ها و تامین منابع مالی توسط خود شهرداری ها وظایف حکومتی خود را در مقابل شهرها برای همیشه به فراموشی سپرد. گویی هرگز هیچ مسئولیتی در مقابل شهر وجود نداشته در حالی که حتی در کشورهای توسعه یافته که شهرها از اختیارات تقریبا کاملی به عنوان دولت های محلی و منطقه ای برخوردارند باز هم دولت در برابر شهرها وظایف و مسئولیت های خطیری به عهده دارد.منابع مالی در شهر اصولا برای تامین بهای خدمات و توسعه همگانی است و از طریق قیمت گذاری روی فضا و فعالیت ها برای پوشش دادن به کل هزینه های راهبری است. وقتی صحبت از فضا و فعالیت می شود باز هم این مسئله مطرح است که این امر بدین معنا نیست که فضا و فعالیت همه در اختیار مردم است و همه منجر به ایجاد درآمد برای مردم می شود.

بلکه دولت به اندازه سهمی که در مجموعه این دو دارد باید به همان مقدار هزینه شهر را تامین کند وقتی ما صحبت از هم راستا بودن منابع درآمدی با مراکز هزینه ای می کنیم، یکی از مراکز هزینه در شهر تهران وجود سازمان های بسیار گسترده دولتی است که به کل کشور برمی گردد. پس کماکان تامین بخشی از هزینه شهر بر دوش دولت است و نمی تواند وظایف حکومتی خودش را در مقابل شهر فراموش کند.

قیمت گذاری شهری

مسئله دیگر قیمت گذاری است که به موارد بسیاری بستگی دارد و فقط شامل تدوین دستو رالعمل و داشتن مصوبات قانونی نیست، بلکه باید تناسبی با هزینه داشته باشد. یعنی نمی توان براساس تصمیمات مدیریتی قیمت گذاری کرد. دقیقا باید هزینه یک شهر در دو بخش خدمات و توسعه تشخیص داده شود و براساس مراکز هزینه ای بهای این دو اخذ شود. تعیین  بهای هزینه ها نیز در الگوهای مختلف از یک شکل کلی تبعیت می کند.

معمولا هر شهری هزینه جاری دارد که عمدتا متعلق به خدمات شهری است. یک گروه از هزینه ها بالاسری است که عمدتا حقوق و دستمزد مدیریت و کارمندان و کارهای شهرداری است و مجموعه ای هزینه های ثابت دارد که در واقع هزینه های سرمایه ای ایجاد امکانات، تسهیلات، تجهیزات و دیگر فضاهای شهری برای امکان فعالیت در شهر است. البته می توان مجموعه  هزینه های ذخیره برای پیش بینی توسعه این بخش ها در آینده هم داشت. این الگوها در شهر داری های دنیا الگو های بسیار پیچیده ای است و گاهی صرفا با تحلیل های آماری و مالی ممکن است توجیه لازم را نداشته باشد. اگر سطح ارائه خدمات حداقل باشد پس هزینه حداقل را می دهیم و می تواند اجباری باشد که در عین حال باید عادلانه باشد و صرفا به میزان پولی که شهرداری از مردم می گیرد نیست، بلکه به میزان سطح خدماتی است که در بخش خدمات عمومی ارائه می کند. برای این امر در کشورهای توسعه یافته شاخص های کیفی دارند و معمولا حتی به طور مستمر از اقشار مختلف به صورت پرسش نامه ای عمل می کنند که بدانند رضایت شهروندان از این بخش خدمات شهری جلب شده یا خیر.

این امر باید مسئولانه و معقول باشد. بهای توسعه و خدمات شهری را در بعضی الگوها در دنیا به صورت میانگین و از همه اهالی اخذ می کنند اما این میانگین را به نحوی حداقل می کنند که مشکلی برای سطح درآمدی مختلف پیش نمی آید و در بعضی کشورها تفکیک بسیار جزیی می کنند ولی کلیت آن در 6 قسمت: فضا، تاسیسات شهری، شبکه معابر، خدمات شهری، نقل و انتقال و فعالیت اخذ می شود که هر یک تعاریف و تفکیک دارد. شهرداری باید روی مکان و موقعیت، ماشین آلات و تجهیزات و فعالیت و مصرف نرخ گذاری کند که هر یک الگوهای متنوع و بسیار پیچیده ای دارد.