نظام اقتصادی از منظر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
اقتصاد پدیدهای است که نظام سیاسی کشورها با توجه و اتّکا به آن شکل میگیرد و به صورت امری کاملا سیاسی و حکومتی ظاهر میشود. در این روند، برای تعیین و تثبیت نظام اقتصادی حاکم بر اقتصاد کشورها، به طور معمول در قوانین اساسی، اصولی گنجانده میشوند که نشاندهنده نگرش حاکمیت به مسئله اقتصاد و نوع اقتصاد حاکم بر هر کشور میباشند. این اصول با طرح دیدگاههای کلی درباره مسائل اصلی اقتصاد جامعه و پرهیز از ورود به موارد جزئی و متغیّر، نقشی کاملا مؤثر در ساماندهی اقتصاد هر کشور، متناسب با نگرش مورد پذیرش جامعه و حاکمیت سیاسی آن دارند. فصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران طی 13اصل، به طرّاحی اصول کلی اقتصادی جامعه پرداخته است. این نوشتار با طرح معیارهای لازم برای یک نظام اقتصادی و مدّنظر قرار دادن اصول اقتصادی قانون اساسی، به مقایسه تطبیقی این معیارها با اصول اقتصادی قانون اساسی خواهد پرداخت.
آنچه در شرایط اول انقلاب بیش از هرچیز فضای کشور را به دلیل ماهیت ضد استعماری انقلاب اسلامی مردم ایران تحت تأثیر قرار داده بود، اندیشه مبارزه با استثمار و استعمار، و احقاق حق پابرهنگان و برتری کوخنشینان بر کاخنشینان بود.
در شکلگیری این فضا و ایجاد نگرش منفی نسبت به سرمایهداری دو عامل سیاسی و اقتصادی به جامانده از دوران گذشته، یعنی: استثمار کشور توسط رژیمهای سرمایهداری آمریکا و انگلیس و عملکرد بد سرمایهدار داخلی بسیار مؤثر بودند. این مسائل موجب آن شده بود که سرمایهداری در نگاه مردم ایران، به نقطهای تاریک و سیاه بدل گردیده، و این ناخودآگاه بر نگرش نمایندگان محترم مجلس خبرگان قانون اساسی نیز تأثیر گذاشته بود؛ به گونهای که در تدوین تمامی اصول اقتصادی قانون اساسی، سعی شده از یک سو، بخش خصوصی محدود و کنترل شود و از سوی دیگر، استثمار و بهرهکشی از دیگران به شدت مورد منع قرار گرفته است. اینها همه نشاندهنده عمق نگرانی و عدم اطمینان نسبت به بخش خصوصی و سرمایهداری خصوصی در آن سالها است.
البته در کنار این، پیشی گرفتن مباحث و استدلالات علمی طرفدار دولتی شدن هر چه بیشتر فعالیتهای اقتصادی و صنعتی بر نظریههای هوادار خصوصیسازی اقتصاد در میان جوامع علمی و دانشگاهی نیز در شکلگیری تفکرات مخالف گسترش دامنه فعالیت بخش خصوصی در عرصه اقتصاد، تأثیر بسزایی داشته است.
مبانی نظام اقتصادی مورد نظر قانون اساسی
در این بخش با استفاده از معیارهای لازم برای تشکیل یک نظام اقتصادی، نظام اقتصادی موردنظر قانون اساسی تبیین خواهد گردید.
1. خداشناسی
الف. رابطه خداوند با جهان طبیعت: پذیرش اسلام به عنوان دین رسمی کشور در قانون اساسی جمهوری اسلامی و در پی آن، پذیرش مجموعه اعتقادات ارائه شده توسط این دین مشترک، تعیینکننده بسیاری از معیارهای لازم در شکلگیری نظام اقتصادی مورد نظر نظام جمهوری اسلامی است. با پذیرش توحید و مراتب آن، از دیدگاه یک مسلمان موحّد، خداوند نقش منحصر به فرد و تعیینکنندهای در خلقت و تدبیر جهان طبیعت به عهده دارد و همه چیز به او منتهی میشود و لحظه لحظه وجود این عالم منوط به اراده بلامنازع اوست.
از اینرو، و با مدّنظر قرار دادن آنچه در اصول اول و دوم فصل اول و اصل 56 فصل پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی آمده است و با در نظر گرفتن اینکه اولا، دین رسمی کشور در قانون اساسی، اسلام معرفی شده و توحید اصل نخستین اسلام به شمار میآید و ثانیا، در موارد متعددی بهطور صریح بر حاکمیت مطلق خداوند بر جهان تأکید شده است، میتوان به قطع اذعان کرد که قانون اساسی جمهوری اسلامی در ترسیم نظام اقتصادی موردنظر خود، از نظامهای مادی فاصله گرفته و بر نقش بلامنازع خداوند در تمشیت لحظه به لحظه امور جهان، صحّه گذاشته است.
ب. رابطه خداوند با انسانها: بر اساس اصول اعتقادی اسلام که در قانون اساسی دین رسمی کشور شناخته شده است، انسان نیز به عنوان جزئی از جهان خلقت ـ و البته جزء برتر آن ـ تحت اراده مطلق خداوند قرار دارد و باید تسلیم محض این اداره باشد. رابطه میان خداوند و انسان، رابطه میان خادم و مخدوم است. خداوند آفریننده، نگهدارنده و هدایتکننده انسان است و عملکرد او را مورد داوری قرار داده، به او پاداش و عذاب میدهد.
در همین ارتباط، در اصل دوم قانون اساسی جمهوری اسلامی آمده است: «جمهوری اسلامی نظامی است بر پایه ایمان به خدای یکتا و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر امر او، نقش سازنده آن در سیر تکاملی انسان به سوی خدا، کرامت و ارزش والای انسان و آزادی توأم با مسئولیت او در برابر خدا.» همچنین در اصل 56 قانون اساسی، اینگونه عنوان شده است: «حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است. هیچکس نمیتواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد.»
2. انسانشناسی
الف. رابطه انسان با خداوند: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با احترام به جایگاه ویژه انسان و لزوم حرکت انسان به سمت تکاملی، که خداوند برای او میسر گردانیده است، طی اصول متعددی بر فراهم آوردن زمینههای مساعد برای رشد فضایل اخلاقی در جامعه تأکید میکند.
بر همین اساس، در بند 6 اصل دوم قانون اساسی با تأیید کرامت و ارزش والای انسان و پذیرش آزادی انسان، بر مسئولیت انسان در برابر خداوند تأکید شده است. یکی از ابتکارات مهم این اصل، تلفیق آزادی انسان با مسئولیت او در برابر خداوند است. در اصل سوم قانون اساسی نیز برای تحقق اهداف موردنظر در اصل قبلی، از جمله تحقق کرامت و ارزش والای انسان و انجام مسئولت خطیر او در برابر خداوند، تأکید شده است که تمام امکانات دولت و نظام جمهوری اسلامی باید در جهت ایجاد محیط مساعد به منظور رشد فضایل اخلاقی و محو استبداد و رفع تبعیضات و ایجاد امکانات عادلانه بسیج گردند تا زمینه حرکت کمالی انسان فراهم گردد. در اصل 43 زمینههای اجرایی تحقق اهداف عالی اسلام و نظام جمهوری اسلامی در تسهیل حرکت انسان به سوی کمال پیشبینی شده است و ایجاد زمینههای لازم برای خودسازی معنوی، سیاسی و اجتماعی در تنظیم برنامههای کشور از مسئولان کشور خواسته شده است.
ب. رابطه انسان با جهان طبیعت: با قبول این نکته که مالکیت حقیقی همه موجودات از آن خداوند است و هم اوست که انسان را مجاز به تصرف شمرده، باید بپذیریم که انسان نیز در بهرهبرداری از امکاناتی که در اختیار او گذاشته شده، موظف به رعایت موازین و معیارهایی است که خداوند مقرّر داشته است.
در مورد مسئله «مالکیت»، در قانون اساسی تنها در سه مورد بحث شده که در هر سه مورد نیز قرارگرفتن در چارچوب قوانین اسلام، مصالح اقتصادی کشور و عدم زیان جامعه به رسمیت شناخته شده است. بر همین اساس، در اصل 44 پس از شمارش بخشهای اقتصادی کشور و فعالیتهای زیرمجموعه هر بخش آمده است: «مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است.» در اصل 46 نیز مالکیت حاصل از کسب و کار مشروع، به عدم اضرار به کسب و کار دیگران مشروط گردیده است و در اصل 47نیز مالکیت شخصی ناشی از کار مشروع، محترم شمرده شده است.
بنابراین، در نظام موردنظر قانون اساسی، به هیچ وجه مفهوم خویش مالکی و «مالکیت مطلق»، که یکی از ارکان اساسی نظامهای اقتصادی غربی و مادی است، مورد پذیرش نمیباشد.
یکی دیگر از نقاط اتصال انسان به جهان طبیعت، روشهای تولید است که توسط انسان برای بهرهبرداری از منابع و مواد اولیه موجود در طبیعت، انتخاب میشود. در این مورد، مهمترین شرطی که در قانون اساسی آمده، «عدم اسراف و تبذیر» در تولید، و خودکفایی در تولید کالاهای عمومی و مورد نیاز جامعه است. در اصل 43 به این موضوع اشاره شده است.
از دیگر حلقههای ارتباطی انسان با چرخه طبیعت، «مصرف» است. منع اسراف و تبذیر، عدم تبعیض در بهرهبرداری و استفاده از درآمدهای ملّی، توزیع عادلانه ثروت و بهرهبرداری صحیح از منابع، گرفتن مالیات برای تعدیل ثروت به منظور جلوگیری از بروز فاصلههای فاحش طبقاتی از طریق تعدیل مالکیتهای خصوصی اشخاص، همه چارچوبهایی هستند که قانون اساسی برای ترسیم الگوی مصرف صحیح در نظام اقتصادی موردنظر، بر آنها تأکید میکند.
مسئله دیگری که حاکی از عدم پذیرش مفهوم خویش مالکی و مالکیت بدون حد و حصر در قانون اساسی جمهوری اسلامی است، تأکید بر وظیفه دولت در پیریزی اقتصاد صحیح، محو هرگونه انحصارطلبی، توسعه آموزش عالی و آموزش و پرورش، تهیه بودجه سالانه کشور، جلوگیری از جمع ثروتهای نامشروع و استرداد آنها و حفظ بیتالمال مسلمانان، تضمین حقوق زنان، تأمین اجتماعی و بیمههای همگانی از محل درآمدهای عمومی است. علاوه بر آن، به دولت اجازه داده شده است که خود مستقیما وارد عرصه اقتصاد گشته و اجرای برخی مسئولیتها را رأسا به عهده بگیرد.
3. اقتصاد و انسان
این بخش به دنبال پاسخ به این سؤال است که در نظام اقتصادی برگرفته از قانون اساسی، آیا «اقتصاد» فینفسه اصالت دارد و خود هدف شمرده میشود و یا صرفا مقدمهای برای رسیدن به اهداف دیگر است؟
در اینباره، تدوینکنندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی در مقدّمه این اصول، با تعیین جایگاه اقتصاد در نظام جمهوری اسلامی، چنین عنوان کردهاند: «اقتصاد وسیله است، نه هدف؛ و در تحکیم بنیادهای اقتصادی، اصل، رفع نیازهای انسان در جریان رشد و تکامل اوست، نه همچون دیگر نظامهای اقتصادی تمرکز و تکاثر ثروت و سودجویی؛ زیرا که در مکاتب مادی، اقتصاد خود هدف است و بدین جهت، در مراحل رشد، اقتصاد عامل تخریب و فساد و تباهی میشود؛ ولی در اسلام، اقتصاد وسیله است و از وسیله انتظاری جز کارآیی بهتر در راه وصول به هدف نمیتوان داشت. با این دیدگاه، برنامه اقتصاد اسلامی فراهم کردن زمینه مناسب برای بروز خلّاقیتهای متفاوت انسانی است و بدین جهت، تأمین امکانات مساوی و متناسب و ایجاد کار برای همه افراد و رفع نیازهای ضروری جهت استمرار حرکت تکاملی او، بر عهده حکومت اسلامی است».
4. مالکیت
هرچند با پیچیدهتر شدن فعالیتهای اقتصادی، عوامل دیگری نیز در شکلگیری نظامهای اقتصادی خودنمایی کردهاند، اما هنوز هم مالکیت بر «ابزار تولید» و انواع آن اصلیترین عنصر در مشخص نمودن انواع نظامهای اقتصادی است.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی در سه اصل 44، 46 و 47 درباره مالکیت بحث شده است، اما مهمترین اصلی که به این مسئله پرداخته، اصل 44 است. در این اصل، گرچه در ابتدا تنها عنوان شده است که نظام اقتصادی جمهوری اسلامی بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی استوار است و نامی از مالکیت در میان نیست، اما در انتهای این اصل، تأکید شده است که «مالکیت» در این سه بخش با شرایط مذکور در این اصل، محترم و مورد حمایت قانون است. در این اصل، از سه نوع مالکیت نام برده شده و به طور ضمنی این سه نوع مالکیت، که در فقه اسلامی نیز مطرحند، مورد تأیید قرار گرفتهاند. این سه نوع عبارتند از: مالکیت دولتی، مالکیت عمومی و مالکیت خصوصی. البته در این اصل، از بخش تعاونی نیز به عنوان یکی از پایههای نظام اقتصادی جمهوری اسلامی نام برده شده، اما روشن است که مالکیت در بخش تعاونی نیز، یا دولتی است و یا خصوصی؛ و چیزی به عنوان «مالکیت تعاونی» وجود ندارد. البته در این اصل نیز تنها «مالکیت خصوصی» در بخش تعاونی مدّ نظر است، به گونهای که کار و سرمایه افراد در بخش خصوصی با یکدیگر ترکیب میشوند و به صورت گروهی فعالیت میکنند.
آنچه به طور خلاصه درباره مسئله مالکیت در نظام اقتصادی مورد نظر قانون اساسی میتوان گفت این است که اولا، سه نوع مالکیت در قانون اساسی و نظام مورد نظر آن، پذیرفته شده است. ثانیا، هیچ یک از انواع مالکیت، دارای مزیّت خاصی بر دیگری نیست و تمامی انواع مالکیت در محدوده شرایط معیّن شده در قانون اساسی و قوانین عادی، محترمند و موجودیت دارند. بنابراین، با توجه به نوع نگاه قانون اساسی به مسئله مالکیت، نه میتوان نظام اقتصادی برگرفته از قانون اساسی را نظامی سرمایهداری دانست ـ چرا که انواع مالکیت در کنار مالکیت خصوصی در آن به رسمیت شناخته شدهاند و علاوه بر این، مالکیت خصوصی نیز به شرایطی محدود شده است ـ و نه میتوان این نظام اقتصادی را نظامی سوسیالیستی دانست، هر چند برخی اظهار میدارند که در اصل 44 موارد زیادی از فعالیتهای اقتصادی، پیشاپیش به مالکیت عمومی درآمدهاند و در اختیار دولت قرار گرفتهاند و این به معنای ایجاد محدودیت برای دیگر انواع مالکیت و توسعه بیش از حد مالکیت عمومی است و بیشتر با نظام اقتصاد سوسیالیستی سازگار است؛ چرا که عملا، هم مالکیتهای غیرخصوصی را به رسمیت شناخته است و هم بخشهای زیادی از فعالیتهای اقتصادی را به مالکیت عمومی در آورده است.
در پاسخ به این ادعا، باید اذعان داشت که اولا، در این اصل تنها، مالکیت فعالیتهای مطرح شده به صورت عمومی در آمده است و تصمیمگیری درباره آنها در اختیار دولت قرار گرفتهاست. از اینرو، میتوان با واگذاری اداره آنها به بخش خصوصی، از دایره فعالیتهای بخش دولتی کاست. ثانیا، موارد مطرح شده در ذیل بخش دولتی، در بسیاری از موارد، مثل بازرگانی خارجی، بانکداری، بیمه و تأمین نیرو تنها یک فعالیت اقتصادی محسوب میشوند و وجود خارجی و قابلیت مالکیت ندارند تا به ملکیت عمومی درآیند. البته ممکن است گفته شود حق بهرهبرداری از این موارد به مالکیت عموم در میآید، ولی باید گفت که در این موارد، حق اجرا به اشخاص حقیقی یا حقوقی داده میشود و تعبیر»ملکیت« در این موارد، مسامحی و غیردقیق است. ثالثا، در دو اصل 46و 47 مجددا، قانونی بودن مالکیت خصوصی ناشی از کسب و کار مشروع، تأیید شده است.
5. نظام برنامهریزی یا آزادیهای اقتصادی
آزادیهای اقتصادی شامل دو سطح خرد و کلان هستند که هر یک به نوبه خود در جهتگیری نظامهای اقتصادی به سمت و سویی خاص مؤثرند.
آزادیهای اقتصادی در سطح خرد یا همان آزادیهای فردی شامل مواردی همچون انتخاب آزادانه شغل، حق افزایش و رشد مال، انتخاب نوع کالاهای مصرفی یا سرمایهای، حق تملّک، حق مصرف آزادانه درآمد، انتخاب مسکن، گذراندن دوران استراحت و مواردی از این قبیل، پیوندی عمیق با موضع هر نظام اقتصادی در رابطه با سایر مسائل اقتصادی دارند و میتوانند در فاصله گرفتن هر نظام اقتصادی از نظام اقتصاد سرمایهداری و یا سوسیالیسم، کاملا موثر باشند.
آزادیهای اقتصادی، در سطح کلان، همچون چگونگی حضور دولت در صحنههای اقتصادی، روش هماهنگ کردن فعالیتهای اقتصادی با یکدیگر از یک سو و با نیازهای جامعه از سوی دیگر، به کارگیری عوامل تولید به صورت کارآ و تقسیم عادلانه درآمد بین عوامل تولید و مواردی از این قبیل که در اصطلاح، به آنها «برنامهریزی اقتصادی» میگویند نیز اهمیت فوقالعادهای در تمایز نظامهای اقتصادی از یکدیگر دارند.
اما آنچه درباره آزادیهای فردی در فعالیتهای اقتصادی از منظر قانون اساسی میتوان گفت، این است که تمامی اصول قانون اساسی در اینباره سعی در ایجاد تعادل بین حقوق افراد و جامعه در زمینههای گوناگون دارند. از اینرو، در تمامی مواردی که به آزادیهای فردی مربوط میشوند، ضمن تأکید بر حقوق افراد در این موارد و لزوم رعایت این حقوق توسط جامعه، به محدود بودن این حقوق به قوانین شرع و کشور و لزوم تأمین مصالح همگان نیز اشاره میشود.
در مورد انتخاب آزادانه شغل، در اصل 28 آمده است: «هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام، مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست، برگزیند.» همچنین در اصل 22 آمده است: «حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص، از تعرّض مصون است، مگر در مواردی که قانون تجویز کند.» در اصل 43 نیز در بند چهارم عنوان شده است: «برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بر اساس ضوابط زیر استوار میشود:... رعایت آزادی انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به کاری معیّن و جلوگیری از بهرهکشی از کار دیگری.» و سرانجام، در اصل 46آمده است: «هرکس مالک کسب و کار مشروع خویش است و هیچکس نمیتواند به عنوان مالکیت نسبت به کسب و کار خود، امکان کسب و کار را از دیگری سلب کند.»
در مورد حق افزایش دادن و رشد دادن مال نیز به همین سان، در اصول 46 و 47 مالکیت شخصی ناشی از کسب و کار و از راه مشروع قانونی و بدون صدمه زدن به منافع دیگران مجاز شمرده شده است. همچنین در اصل 43 آمده است: تأمین امکانات و شرایط کار برای همگان، نباید به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروههای خاص بینجامد و منجر به اضرار به غیر، انحصار و احتکار شود.
اما در بُعد کلان آزادیهای اقتصادی و یا به عبارتی، روشهماهنگ ساختن فعالیتهای اقتصادی با یکدیگر و با نیازهای مردم (برنامهریزی اقتصادی) اکنون از چهار روش، عمدتا، شناخته شده ذیل در نظام اقتصادی رایج، استفاده میشود:
الف. «برنامهریزی متمرکز» (مالکیت گسترده دولت، تعیین صریح یا تحمیل روابط تعریف شده به وسیله قدرت برتر دولت، تعیین اهداف اقتصادی توسط دولت، تعیین قیمت تولیدات و مواد اولیه توسط دولت، فقدان سیستم بازار و یا محدودیت شدید آن)؛
ب. «اقتصاد بدون برنامه» (توزیع بر اساس سازوکار بازار، رقابت در همه عرصهها، نهاد مرکزی مالکیت خصوصی و عرضه و تقاضا، بازیگران اصلی صحنه فعالیتهای اقتصادی)؛
ج. «برنامهریزی ارشادی» (رسمیت نهاد بازار، مالکیت خصوصی بر ابزار تولید،. عدم تمرکز در محدوده اقتصاد، توزیع جیرهبندی مواد مصرفی در مواقع ضروری، اجرای سیاستهای تشویقی همچون دادن یارانه و کاهش مالیات و سیاستهای پولی و مالی مناسب و حاکمیت قوانین دولتی بر آزادی تولید و مصرف)؛
د. «برنامهریزی مختلط» (ورود و دخالت مستقیم دولت در بخشهای مهم، و اِعمال سیاستهای کنترلی و هدایتی از طریق سیاستهای پولی و مالی و تشویقی در دیگر بخشها).
در مورد رویکرد قانون اساسی به «برنامهریزی متمرکز»، باید گفت: با توجه به تأیید حضور بخش خصوصی و تثبیت مالکیت خصوصی در نظام اقتصادی مورد نظر قانون اساسی، برنامهریزی متمرکز با این نظام اقتصادی سازگاری و همخوانی ندارد. با توجه به وظایف گستردهای که برای دولت در قانون اساسی پیشبینی شده است و نیز تصریح برخی اصول قانون اساسی همچون اصل 43 و 44 بر برنامهریزی صحیح و تنظیم برنامه اقتصادی در عرصه اقتصاد کشور، «نظام بدون برنامه» نیز با نظام اقتصادی موردنظر قانون اساسی تطابق ندارد.
در مورد «برنامهریزی ارشادی»، نشانههایی از سازگاری برخی اصول قانون اساسی با آن میتوان یافت. دربند دوازدهم اصل سوم قانون اساسی آمده است: «دولت جمهوری اسلامی ایران موظّف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم، همه امکانات خود را برای اموری همچون پیریزی اقتصاد صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینههای تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و تعمیم بیمه» به کار برد.
مشخص است که تأمین این موارد از سوی دولت، با در نظر گرفتن این واقعیت، که بخش زیادی از اقتصاد کشور در بخش خصوصی فعالیت میکند، مستقیما در اختیار دولت نیست و به دنبال اهداف مورد نظر دولت نمیباشد و ضرورتا از طریق برنامهریزی ارشادی و با اجرای سیاستهای تشویقی و نیز سیاستهای کنترلی پولی و مالی میسّر است. ممکن است گفته شود که انجام این وظایف گسترده توسط دولت به معنای حضور مستقیم دولت در صحنه فعالیتهای اقتصادی و با برنامهریزی متمرکز ممکن است. در پاسخ باید گفت: تأمین زیرساختهای اقتصادی و رفع محرومیتها ضروتا به معنای حضور مستقیم دولت در عرصه نیست، بلکه دولت میتواند با تدوین قوانین مناسب، بستر لازم برای تحقق اهداف خود را فراهم کند و با هدایت بخشهای گوناگون اقتصادی، به این مهم نایل آید. علاوه بر این، در این اصل، تأکید بیشتری بر رفع موانع و ایجاد زمینههای مناسب شده است. نکته سوم اینکه در عبارت این اصل، از دولت تنها»پیریزی اقتصاد صحیح« خواسته شده است که اینازطریق برنامهریزی ارشادی نیز قابل تحقق است.
اصل دیگری که با وضوح بیشتری به مسئله برنامهریزی پرداخته است و طبق قراینی که برخی از آنها بیان شد، ناظر به برنامهریزی ارشادی میباشد، اصل 43 است. بر اساس بند سوم و نهم این اصل، «تنظیم برنامه اقتصادی کشور، (در چارچوبی خاص) و تأکید بر افزایش تولیدات کشاورزی، دامی و صنعتی» از ضوابطی هستند که اقتصاد جمهوری اسلامی بر اساس آنها استوار است. روشن است که تأکید دولت بر افزایش این تولیدات، که بخش قابل توجهی از آنها در اختیار بخش خصوصی است، تنها از طریق سیاستهای تشویقی، اعطای یارانه، وضع قوانین تسهیلکننده و مانند آن میسّر خواهد بود که همه اینها جزو شاخصههای «برنامهریزی ارشادی» محسوب میشوند.
در همین رابطه، برای تصحیح انگیزه فعالیت اقتصادی، که از اصول برنامهریزی ارشادی است، در اصول 46 و 47 بر مالکیت شخصی ناشی از کسب و کار مشروع و باز پسگیری ثروتهای به دست آمده از راههای نامشروع تأکید شده است.
اما «برنامهریزی مختلط» نیز به گونهای بر اصول قانون اساسی قابل انطباق است؛ چرا که به دلیل پیشبینی بخش دولتی گسترده با مالکیت عمومی در قانون اساسی و با فرض تصدی مستقیم این بخشها توسط دولت (که این فرض گرچه با اصول قانون اساسی و بخصوص اصل 44 سازگار است، اما تنها فرض قابل تطبیق بر این اصول نیست)، میتوان با تدوین برنامه غیر اجباری برای بخش غیر دولتی، از برنامهریزی اجباری و هدایت مستقیم برای بخش دولتی استفاده کرد.
6. ساختار تصمیمگیری
ساختار تصمیمگیری عبارت است از: سهم دولت در تصمیمگیری بر تولید مستقیم کالا و تأثیرگذاری بر تصمیم دیگران از راه اعمال سیاست اقتصادی. ساختار تصمیمگیری گرچه خود یک بحث اقتصادی و مربوط به فعالیتهای اقتصادی است، اما کاملا از ساختار فرهنگی و ساختار سیاسی متأثر میباشد.
مسئله مهمی که بر ساختار تصمیمگیری تأثیر میگذارد، اهداف مورد نظر در بُعد اقتصادی است که دخالت یا عدم دخالت گسترده دولت را تجویز میکند. در این رابطه، باید اذعان داشت که با توجه به وظایف گستردهای که برای دولت در تمام زمینهها در قانون اساسی در نظر گرفته شده است ـ که به حدود 120 وظیفه میرسد ـ دولت مورد نظر قانون اساسی با «دولت رفاه» و وظایف آن همخوانی بیشتری دارد. به همین دلیل، ورود مستقیم دولت در برخی موارد، ضروری به نظر میرسد. البته این مسئله جای بحث دارد که آیا ورود دولت به عرصههای مورد نظر قانون اساسی به معنای حضور مستقیم دولت در صحنه است و یا با هدایت و کنترل نیز میتواند وظایف خود را به انجام برساند و در جهت تأمین منافع عمومی حرکت کند.
برای تبیین بیشتر میزان سهم دولت در ساختار تصمیمگیری، به کارگیری برخی شاخصهای رایج در ادبیات نظامهای اقتصادی و تطبیق آنها با اصول قانون اساسی میتوانند مفید باشند.
بحث کلی: تصدّی مستقیم یا غیر مستقیم دولت
در قانوناساسی، مهمترین اصلی که به تعیین سهم بخشهای گوناگون اقتصاد در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی پرداخته و به عبارت دیگر، با ساختار تصمیمگیری مرتبط است، اصل 44 میباشد. در این اصل، اقتصاد کشور از نظر نوع فعالیت، به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی، تقسیم میگردد. بر اساس این اصل، فعالیتهای مهم و تاثیرگذار اقتصاد کشور همچون صنایع بزرگ، صنایع مادر، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکههای بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راهآهن و مواردی از این قبیل در شمار فعالیتهای بخش دولتی قرار گرفتهاند که این وزن بسیاری به بخش دولتی در مقابل بخشهای دیگر میدهد.
البته اینکه آیا شمارش موارد مزبور در ذیل فعالیتهای مربوط به بخش دولتی، به تبدیل شدن دولت به کارفرمای بزرگ مطلق، که به طور صریح در اصل 43 منع شده، میانجامد و آیا اصل سابق بر این اصل «حاکم» است و یا اصل 44 تخصیص زننده اصل 43 در مورد عبارت «نه دولت را به صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق درآورد» میباشد، مسئلهای است که درپایاناین نوشتار به آن پرداخته خواهد شد.
در هر صورت، فرض قطعی در این مجال آن است که بنابر تصریح اصل 44 موارد مزبور جزو فعالیتهای بخش عمومی به شمار میروند و به تصریح همین اصل، در اختیار دولت قرار دارند. اما آنچه جای بحث دارد این است که آیا در مواردی که به صورت مالکیت عمومی، جزو بخش دولتی شمرده شدهاند، تصدّیگری و مدیریت مستقیم دولت نیز ضروری است، و یا آنکه دولت میتواند با در اختیار داشتن مالکیت آنها، مدیریت را به دیگر بخشها واگذار کند؟
در این رابطه، بحث زیادی در میان خبرگان اقتصاد و قانون اساسی در گرفته است. اولین استدلالی که در جهت حمایت از عدم تصدّی دولت مطرح شده، این است که در برخی از مواردی که طبق این اصل جزو بخش دولتی ذکر شدهاند، به صورت خودکار، مباشرت مستقیم دولت وجود ندارد و در برخی موارد، نظارت کامل دولت، اهداف نظام اقتصادی در جمهوری اسلامی ـ یعنی استقلال اقتصادی، ریشهکن کردن فقر و محرومیت، تأمین نیازهای انسان در جریان رشد و پیشگیری از تداول ثروت در دست گروه خاص ـ را تأمین میکند.
اما آیا این استدلال با عبارت «به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت» سازگاراست؟ آیا «در اختیار دولت بودن» به معنای «اعمال تصدّی مستقیم» نیست؟ پاسخ داده شده است که این عبارت تنها مشخص میکند که موارد مطرح شده، ملک دولت نیستند، بلکه ملک عموم هستند و دولت موظّف است آنها را در جهت مصالح عموم به کار گیرد. بنابراین، چنانچه مصالح عمومی اقتضا کند، دولت باید آنها را در اختیار بخشهای دیگر قرار دهد و خود بر تأمین این مصالح نظارت کند.
نکته دیگر آنکه برخی موارد مطرح شده در ذیل بخش دولتی، همچون معادن بزرگ، در فقه اسلامی از «انفال» محسوب میشوند و انفال بر اساس فقه اسلام، در اختیار حکومت اسلامی و دولت اسلامی هستند، ولی دولت اسلامی میتواند خود آنها را اداره کند یا به دیگران واگذارد. از اینرو، واگذاری موارد مطرح شده در ذیل بخش دولتی به بخشهای دیگر، مسبوق به سابقه است و از نظر فقهی مورد مشابه دارد.
نتیجه آنکه آنچه در اجرای هر یک از این دو روش سرنوشتساز است، تأمین مصالح عمومی است؛ بدین معنا که در هر زمان و هر مورد که مصالح عمومی ایجاب کند که اداره این فعالیتها به بخشهای دیگر واگذار شود، دولت باید در جهت مصالح عمومی، تنها به نظارت اقدام کند و از دخالت مستقیم بر حذر باشد. بر اساس اصول قانون اساسی، مرجع تشخیص این مصالح، شورای نگهبان قانون اساسی و مجمع تشخیص مصلحت نظام است.
اما اشکال مهمی که به این استدلال شده، این است که در قانون اساسی، «بخش دولتی» یکی از سه بخش نظام اقتصادی جمهوری اسلامی شمرده شده است و تعلّق یک مجموعه فعالیت اقتصادی به یک بخش بدین معناست که تمامی شئون اداره این مجموعه، از جمله درآمد و هزینه آن، در اختیار دولت باشد و اطلاق «تعلّق» بر صرف نظارت، دشوار و غیر معمول است و در ادبیات نظامهای اقتصادی، از نظارت صرف بر عملکرد یک مجموعه و بیان رهنمودهای کلی، به «سیاستگذاری اقتصادی» تعبیر میشود. از اینرو، ضروری است که دولت مستقیما وارد صحنه شود و خود اداره تمامی شئون را در اختیار بگیرد. به تعبیر دیگر، اگر قرار باشد دولت در بخش دولتی فقط نظارت کند، با نظارتی که بر دیگر بخشها مانند بخش تعاونی و خصوصی ـ بر اساس قانون ـ دارد، چه فرقی خواهد داشت؟
در پاسخ به این اشکال، که شاید مهمترین اشکال مطرح شده باشد، باید گفت که اولا، تمامی تمهیدات مزبور و قراردادن تمامی فعالیتهای مهم اقتصادی در ذیل بخش دولتی، تنها به هدف تأمین مصالح عمومی، استقلال اقتصادی، ریشهکن ساختن فقر و محرومیت و پیشگیری از تداول ثروت در دست گروهی خاص بوده است و فی نفسه مطلوبیت ندارد و اگر اثبات شود که دخالت مستقیم دولت به تضییع مصالح و منافع عمومی میانجامد و نظارت، بیشتر میتواند به احقاق این مصالح کمک کند، باید بر اساس این قاعده کلی، دولت از دخالت پرهیز کند.
ثانیا، دولت میتواند در بخش دولتی، علیرغم آنکه مدیریت و تصدّی مستقیم ندارد، با استفاده از برنامهریزی اجباری به گونهای عمل کند که در صورت عدم تحقق خواستههایش و عدم انطباق فعالیتهای انجام شده با برنامههای مصوّب، دخالت مستقیم کند؛ چرا که در بخش دولتی، بر خلاف دو بخش دیگر، حق دارد به مجرّد تخلّف مدیرانی که اداره این فعالیتها به آنها واگذار شده است، قرارداد منعقده را لغو کند و به دیگران واگذارد. در این صورت، نظارت دولت بر بخش دولتی و فعالیتهای مربوط به آن را نمیتوان در چارچوب سیاست اقتصادی، که در مورد بخشهای غیر دولتی اعمال میشود، محدود کرد.
ثالثا، در ادبیات نظامهای اقتصادی، اطلاق دولتی بودن یا نبودن بر یک فعالیت، عمدتا منوط به مالکیت آن است. از اینرو، نمیتوان دولتی بودن یک فعالیت را مشروط به در اختیار داشتن درآمد و هزینه کرد. علاوه بر این، آنچه در برآورد هر فعالیتی اهمیت دارد، سود است و اینکه این سود به چه شخصی (اعم از حقیقی و حقوقی) تعلّق میگیرد. بر این اساس، دولت علیرغم واگذاری این فعالیتها به بخش غیردولتی از سود احتمالی این واحدها برخوردار است که این در مورد فعالیتهایبخش تعاونی یا بخش خصوصی صادق نیست.
اشاره به این نکته نیز خالی از لطف نیست که هدف از گنجاندن این فعالیتها در ذیل بخش دولتی، همانگونه که بارها مورد اشاره قرار گرفته، تأمین مصالح کل جامعه بوده است؛ اما در حال حاضر، منافع حاصل از این فعالیتها در دایره بسته شاغلان این بخشها محدود میشود و در حقیقت، غرض اصلی از این اصول ـ یعنی جلوگیری از تداول ثروت در دست گروهی خاص ـ به طور کاملا معکوس تأمین میشود و در واقع، با سوء استفاده از انحصاراتی که با ظاهر قانون اساسی قابلیت تطبیق دارد، روح قانون اساسی نقض میشود.
دلیل دیگری که بر درجهبندی بخشهای اقتصادی از دیدگاه قانون اساسی و فرعی بودن بخش خصوصی اقامه میشود، این است که مکمّل شمردن بخش خصوصی نسبت به دو بخش دیگر به این معناست که بخش خصوصی در فعالیتهایی که دو بخش دیگر نمیتوانند حضور یابند، فقط امکان حضور دارد و در واقع، بخش خصوصی وجود بالاصاله ندارد و تنها تکمیلکننده فعالیتهایی است که توسط دو بخش دیگر پوشش داده نشده و یک بخش طفیلی و درجه دوم است. در مورد این اشکال، باید گفت: در ادبیات اقتصادی، واژه «مکمل» در مواردی به کار میرود که دو کالا تکمیلکننده یکدیگر باشند، به گونهای که نتوان برای هر یک وجود بالاصاله و وجود بالغیر لحاظ کرد، در حالی که «کالای جانشین» اینگونه نیست.
پس از طرح مقدّمات لازم در مورد سهم برابر بخشهای اقتصادی در نظام اقتصادی موردنظر قانون اساسی، به مقایسه تطبیقی اصول اقتصادی قانون اساسی و شاخصهای مطرح در ادبیات نظامهای اقتصادی پرداخته میشود تا سهم دولت در ساختار تصمیمگیری معلوم گردد:
سهم شاغلان بنگاههای دولتی از کل شاغلان
یکی از شاخصهایی که میتواند ناظر به اعمال تصدّی دولت باشد، سهم شاغلان بنگاههای دولتی از کل شاغلان است. در این رابطه، در قانون اساسی به طور صریح، بحثی به میان نیامده، اما با توجه به اینکه طبق اصل 44 فعالیتهای عمده اقتصادی به بخش دولتی ملحق شدهاند، میتوان گفت: شاغلان بنگاههای دولتی سهم بالایی از کل شاغلان را به خود اختصاص میدهند.
البته این در صورتی است که دولتمردان با تفسیر اصل 44 به لزوم اعمال تصدّی مستقیم دولت در فعالیتهای مذکور، خود مستقیما به مدیریت این فعالیتها مبادرت ورزند، اما همانگونه که گفته شد، میتوان این اصل را به گونهای دیگر تفسیر کرد و از سهم بالای شاغلان دولتی نسبت به کل شاغلان کاست.
تعیین سهم واردات و صادرات کالا
این شاخص نیز اصولا در ارتباط با مدیریت دولت بر فعالیتهای اقتصادی است. البته اگر حق را از مواردی بدانیم که قابل ملکیت باشد، در این صورت، حق تعیین سهم واردات و صادرات کالا در مالکیت دولت خواهد بود و این شاخص ناظر به مسئله مالکیت است.
در قانون اساسی، در دو مورد در اینباره بحث شده است: نخست در اصل 44، بازرگانی خارجی به انحصار دولت در آمده است و سپس در اصل 151 وضع انواع مالیات توسط دولت به صورت قانونی مجاز شمرده شده است که «حقوق گمرکی» نیز از انواع مالیاتها محسوب میشوند.
اما در مورد اول، باید گفت: در اینکه بازرگانی خارجی تنها شامل واردات کالا از مبدأ خارجی میشود و یا شامل صادرات کالا نیز میگردد، اساسا ابهام وجود دارد. آیا دولت تنها واردات کالا را باید در انحصار خود داشته باشد و یا صادرات کالاهای داخلی نیز در انحصار دولت خواهد بود؟ علاوه بر این، مشخص نیست که این عنوان بر چه حجمی از واردات و یا صادرات صادق است و شامل موارد جزئی واردات، که برای مثال، توسط مرزنشینان انجام میگردد، میشود یا خیر؟ هرچند همین ابهام در متن مذاکرات خبرگان قانون اساسی نیز به چشم میخورد. از اینرو، نمیتوان گفت که آیا اصل 44 که بازرگانی خارجی را در انحصار دولت قرار داده است، بر شاخص تعیین سهم واردات و صادرات تطبیق دارد یا خیر؟ علاوه بر این، اساس انحصار بازرگانی خارجی برای دولت طبق نظر شورای محترم نگهبان، با اصول دیگر قانون اساسی، مغایر شناخته شده و از اینرو، لغو گردیده است.
در مورد حق قانونی وضع مالیات و از جمله، وضع حقوق گمرکی نیز آنچه در قانون اساسی آمده، به رسمیت شناخته شدن این حق برای قانونگذار است و در مورد نحوه قانونگذاری، هیچ توصیهای، چه به صورت مثبت و چه منفی، ارائه نشده است.
حجم مقرّرات اقتصادی
کثرت یا قلّت مقرّرات اقتصادی، که توسط دولت برای هدایت و کنترل فعالیتهای اقتصادی وضع میشوند، نشاندهنده میزان حضور دولت در عرصههای اقتصادی است. حجم این مقرّرات تأثیر بسزایی در تقویت و یا تخریب فضای رقابت بین فعّالان عرصههای اقتصادی دارد. اعمال قوانینی که رقابت صحیح راسرعت میبخشند، پیشرفت و بهبود کمّی و کیفی مدام تولیدات و خدمات ارائه شده به جامعه را تضمین میکند.
در قانون اساسی در دو مورد، هرگونه انحصارطلبی از هر ناحیهای که باشد، ممنوع اعلام شده است. در اینباره، در بند ششم اصل سوم آمده است: «دولت جمهوری اسلامی ایران موظّف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم، همه امکانات خود را برای امور زیر (از جمله) محو هرگونه استبداد و خودکامگی و انحصارطلبی، به کار برد».
همچنین در بند پنجم اصل 43 آمده است: «برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه و ریشهکن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد، با حفظ آزادی او، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بر اساس ضوابط زیر (از جمله) منع اضرار به غیر و انحصار و احتکار و ربا و دیگر معاملات باطل و حرام، استوار میشود.» در اصول دیگر فصل چهارم نیز همین روند حفظ شده و تثبیت فضای رقابت سالم مدّنظر قرار گرفته است.
به طور کلی، میتوان در جهت تثبیت هرچه بیشتر رقابت و تسهیل آن و نهی انحصار، از این موارد نام برد: بند ششم از اصل سوم، محو هرگونه استبداد و خودکامگی و انحصارطلبی؛ بند دوم اصل43، «نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروههای خاص منتهی شود و نه دولت را به صورت یک کارفرمای مطلق درآورد...»؛ بند پنجم اصل 43، «منع اضرار به غیر و منع انحصار...»؛ بند چهارم اصل 43 آزادی انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به کاری معیّن؛ اصل 44 و ذیل آن «... مالکیت در این سه بخش... مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است» و اصول 46 و 47 که مالکیت شخصی را محترم شمردهاند. تمامی این اصول حاکی از پذیرش این تفکر هستند که در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی، انحصارطلبی از هر طریق، همچون تحمیل قوانین و مقرّرات محدودکننده رقابت، مطرود است.
همچنین در ذیل اصل 44 فعالیت بخشهای گوناگون اقتصاد کشور، به ایجاد رشد و توسعه اقتصاد کشور و عدم زیان جامعه مشروط شده است؛ بدین معنا که قانونگذاران و مجریان اداره کشور میتوانند از فعالیت واحدهایی که به جامعه زیان میرسانند، جلوگیری کنند.
در اصل 45 نیز به حکومت اسلامی اختیار به کارگیری (اعم از مستقیم و غیر مستقیم) انفال و ثروتهای عمومی، طبق مصالح عمومی داده شده است. روشن است که استفاده از این امکان میتواند کفه ترازو را به سود هر یک از بخشهای اقتصاد کشور سنگین کند و رقابت میان بخشهای گوناگون اقتصاد کشور و رقابتهای درون بخشها را تصحیح کند و در مسیر موردنظر قرار دهد.
آخرین مسئلهای که برای تصحیح فعالیتهای اقتصادی در قانون اساسی مدّنظر قرار گرفته، حق گرفتن «مالیات» توسط دولت است. با استفاده از این ابزار، دولت میتواند با ایجاد «معافیتهای مالیاتی» و یا «اخذ مالیات مضاعف»، رقابت در بخشهای موردنظر را شدت بخشد و یا از شدت آنها بکاهد.
خلاصه آنکه اولا، مقرّرات اقتصادی موجود در قانون اساسی بسیار کلی و عام هستند و به جزئیات مسائل اقتصادی نپرداختهاند. ثانیا، سعی این قوانین به طور کلی، ایجاد تعادل در فعالیتهای اقتصادی و هدایت آنها به سمت و سوی موردنظر است. ثالثا، قانون اساسی گرچه خود به تفصیل به مقرّرات اقتصادی نپرداخت، اما به قانونگذار این امکان را داده است که به وضع و تصویب قوانین اقتصادی لازم بپردازد و بنابراین، باید چگونگی استفاده از این فرصت، مورد نقد و ارزیابی قرار گیرد.
سهم دولت در بخش خدمات اعتباری و بیمه
اهمیت بانکها و مؤسسات اعتباری از یک سو و شرکتهای بیمه از سوی دیگر، در اقتصاد برکسی پوشیده نیست. عدم کارآیی نظام مالی در یک مجموعه اقتصادی میتواند به ورشکستگی کامل این مجموعه منجر شود. اولین علتی که برای عدم کارآیی در یک مجموعه اقتصادی میتوان سراغ گرفت، ضعف نظام مالی است. به همین دلیل، دولتها در سراسر جهان، تنظیم برخی جنبههای بازارهای مالی را ضروری میدانند.
در نظام اقتصادی موردنظر قانون اساسی جمهوری اسلامی، «بانکداری» و «بیمه» هر دو جزء بخش عمومی درآمدهاند و در اختیار دولت قرار گرفتهاند. مهمترین مسئلهای که در دولتی شدن نهادهای مالی و بیمه در قانون اساسی دخالت داشته، این بوده است که شبکه بانکی و شرکتهای بیمه، سهم عمدهای در جهت دادن به اقتصاد هر جامعهای دارند و با در اختیار گرفتن آنها، در حقیقت میتوان سرنوشت اقتصاد جامعه را به نحو دلخواه رقم زد. بنابراین، باید این دو بخش انحصارا در اختیار دولت قرار گیرند.
البته ـ همانگونه که در مقدمه بحث مربوط به ساختار تصمیمگیری، ذکر شد ـ این تحلیل تنها در صورتی درست است که دولت از این حق قانونی، که به او واگذار شده، خود مستقیما استفاده کند و در اختیار دولت بودن به «اعمال مدیریت مستقیم» تفسیر شود. اما دولت میتواند این حق را طبق مصالح عمومی از طریق نظارت اعمال کند. البته به دلیل حسّاسیت کار شبکه بانکی، این نظارت باید شدیدتر باشد که با توجه به ماهیت عملیات بانکی، عملا امکان اینگونه نظارت نیز وجود دارد.
در این صورت، حق اعطای مجوز برای شروع و یا ادامه فعالیت نهادهای مالی، در انحصار دولت خواهد بود و دولت میتواند با تعیین چارچوب قوانین مورد نظر خود، فعالیت نهادهای مالی را کنترل کند. در واقع، آنچه در این حالت در اختیار دولت است، حق اعطای مجوّز و تصویب قوانین است و این حق به دولت اختصاص دارد که از آن به «مالکیت عمومی» تعبیر شده است.
ترکیب صنایع دولتی
این شاخص نیز نشاندهنده میزان تصدّی دولت است. در این مورد، مسئله آن است که مؤسسات دولتی و بنگاههای وابسته به دولت چه درصدی از بزرگترین بنگاهها و مؤسسات اقتصادی را به خود اختصاص میدهند و از صنایع و مؤسسات بزرگ اقتصادی، که بیشترین فروش و تولید را دارند، چه تعدادی به دولت مربوط میشوند؟ یا به عبارت دیگر، چند درصد از تولیدات بخشهای مهم اقتصادی و فعالیتهای اساسی در جامعه همچون انرژی، حمل و نقل و صنعت توسط دولت انجام میشود؟ اختصاص صنایع بزرگ به بخش دولتی و سهم بالای دولت در تولیدات اساسی و استراتژیک، نقش دولت را در اقتصاد افزایش میدهد و این امکان را به دولت میدهد که به گونهای مؤثرتر در اقتصاد دخالت کند.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی، به نحوه ترکیب صنایع دولتی توجه شده است، به گونهایکه در اصل 44 بخش عمده و یا به طور صحیح، تمامی صنایع مهم و استراتژیک کشور و مؤسسات و بنگاههای مهم و مادر در اقتصاد، در انحصار دولت درآمدهاند. کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری و مانند آنها در اختیار دولت قرار گرفتهاند که این تدبیر، تأثیرگذاری دولت بر اقتصاد را به نحو فزایندهای بالا برده است.
نکته قابل توجه در این مورد آن است که قدرت تأثیرگذاری دولت در اقتصاد از طریق در اختیارداشتن صنایع و مؤسسات مهم و اساسی، با هرگونه تفسیر ارائه شده از اصل 44حفظ خواهد شد و تنها آنچه تفاوت خواهد کرد، راه تأثیرگذاری دولت در هر یک از تفاسیر ارائه شده است و این مسئله، قطعا قدرت فزایندهای به دولت میدهد و البته این به منظور تأمین مصالح عمومی است.
سهم دولت در تولید ناخالص ملّی
از منظر این شاخص، درصدی از تولید ناخالص ملّی، که توسط دولت تولید میشود، بیانکننده میزان حضور دولت در عرصه اقتصاد است و بررسی اجزای مؤثر در به وجود آمدن تولید ناخالص ملّی، نشاندهنده ترکیب ساختار تصمیمگیری در هر نظام اقتصادی است. در بسیاری از موارد، سهم بالای دولت در تولید ناخالص ملّی معلول اداره انحصارات طبیعی توسط دولت است.
سهم دولت در تولید ناخالص ملّی در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی، بر اساس تفسیر رایج از اصول قانون اساسی مبنی بر اعمال تصدّی مستقیم از سوی دولت قابل توجه است. البته علت این امر نه تنها اداره انحصارات طبیعی توسط دولت، بلکه ایجاد انحصارات مصنوعی گسترده و سپردن اداره آنها به دولت و تصدّی مستقیم آنها توسط دولت است. البته چنانچه دولت این انحصارات را برای خود حفظ کند، ولی تصدّی آنها را به دیگر بخشها بسپارد، طبعا سهمش در تولید ناخالص ملّی کاهش خواهد یافت.
استقلال بانک مرکزی
میزان و درجه استقلال و یا وابستگی بانک مرکزی به دولت، نقش تعیینکنندهای در چگونگی شکلگیری ساختار تصمیمگیری در هر نظام اقتصادی دارد. بانک مرکزی به عنوان بانکِ بانکها و نیز بانکِ دولت از بازیگردانان اصلی صحنه اقتصاد هر کشور است. امکان دستاندازی آسان دولت در بانک مرکزی، قدرت اقتصادی دولت را به نحو چشمگیری افزایش و بخشهای دیگر اقتصاد را در موضع انفعال قرار میدهد.
قانون اساسی جمهوری اسلامی در این مورد، ساکت است و در حقیقت، این مسئله به قوانین عادی کشور واگذار شده است و آنچه هم اکنون جریان دارد، ارتباطی به قانون اساسی ندارد. البته ممکن است تصور شود که اختصاص بانکداری به بخش دولتی شامل بانک مرکزی نیز میشود و بانک مرکزی مانند دیگر بانکها کاملا در اختیار بخش دولتی خواهد بود.
در پاسخ به این مسئله، باید گفت: اولا، عنوان «بانکداری» معمولا بر عملیات بانکی متداول در بانک مرکزی اطلاق نمیشود. ثانیا، در هر صورت، بانکداری، چه در اختیار دولت باشد یا نباشد، بانک مرکزی بانک دولت محسوب شده، دولتی و در اختیار دولت است. آنچه موردنظر این شاخص میباشد این است که دولت تا چه حد میتواند سیاستهای بانک مرکزی را در جهت تأمین بودجه جاری خود تحتالشعاع، و تصمیمات بلندمدت آن را با مداخلات روزمرّه خود تحت تأثیر قرار دهد.
سهم تقاضای دولت از کل تقاضا
سهم تقاضای دولت از کل تقاضا و بخصوص تقاضا برای کالاهای سرمایهای، علیرغم رقابتی بودن اقتصاد، میتواند تأثیر دولت بر اقتصاد و نقش ارشادی آن را افزایش دهد. تقاضای دولت به عنوان تقاضای مؤثر، میتواند در یک بازار رقابتی به ایجاد تعادل میان عرضه و تقاضا منجر شود و یا به برهم خوردن این تعادل بینجامد.
در این مورد نیز قانون اساسی ساکت است. البته این بدان معنا نیست که قانون اساسی میتوانست و یا میبایست سهم مشخصی از تقاضا را برای دولت تعیین کند، بلکه قانون اساسی میتوانست از طریق تکلیف کردن و تحمیل نمودن یک سلسله خواستهها، همچون لزوم سرمایهگذاری دولت در بخشهای زیربنایی، سهم دولت از تقاضای کل را افزایش دهد. هرچند در اصل 43 قانون اساسی، «تأمین نیازهای اساسی» یکی از ضوابط نظام اقتصادی در جمهوری اسلامی شمرده شده، اما هیچگاه تأمین این نیازها به طور مستقیم از دولت خواسته نشده است.
بنگاههای خصوصی و نظارت شده و تعداد آنها
در برخی کشورها به دلیل آنکه دولت خود مستقیما اداره انحصارات طبیعی را به عهده نمیگیرد، تعدادی بنگاههای خصوصی نظارت شده وجود دارند که اداره این انحصارات را در اختیار دارند و در چارچوب قوانین دولتی به فعالیت مشغولند.
اما در رابطه با قانون اساسی و نوع نگرش آن به انحصارات طبیعی و واگذاری آنها به بخش خصوصی، باید گفت: در اصل 45 قانون اساسی، مسئله «انفال»، که در برگیرنده موارد زیادی از انحصارات طبیعی است، مطرح شده و با توجه به دیدگاه اسلام به انفال، موارد مطرح گردیده در اختیار حکومت اسلامی قرار گرفته است تا با توجه به مصالح عمومی، نسبت به آنها عمل کند. در این صورت، میتوان ادعا کرد که قانون اساسی وجود بنگاههای خصوصی نظارت شده را در مورد اداره انفال میپذیرد و امکان آن را رد نمیکند. البته در خصوص «نفت»، با توجه به آنکه در اصل 43 معادن بزرگ در انحصار دولت و در اختیار دولت قرار گرفتهاند، واگذاری بخش نفت به بنگاههای خصوصی مجاز نیست، مگر آنکه بپذیریم دولت میتواند چنانچه مصالح عمومی اقتضا کند، عملیات مربوط به آنها را به بخشهای غیردولتی واگذار نماید.
سهم دولت در سرمایهگذاری
این شاخص علاوه بر آنکه نمایانگر مدیریت دولتی است، میتواند نشاندهنده مالکیت دولت نیز باشد. سرمایهگذاری مستقیم دولت، بخصوص در کالاهای سرمایهای، مالکیت دولتی را گسترش میدهد و موجب گسترده شدن بخش دولتی، هم از بعد مدیریت و هم از لحاظ مالکیت میگردد. در اختیار داشتن منابع مالی حاصل از فروش نفت در چهار دهه اخیر در کشور ما، نقش مهمی در گسترده شدن بخش دولتی در اقتصاد ایران داشته است؛ منابع مالی که درصدی از آنها به سرمایهگذاریهای وسیع دولتی انجامیده است. در بسیاری از کشورها، سهم عمده دولت از سرمایهگذاری شامل تأمین اجتماعی، اعتبارات، بیمه و مسکن میشود و در حقیقت، به تأمین نیازهای اساسی جامعه پرداخته میشود.
در مورد تلقّی قانون اساسی از سرمایهگذاری دولتی، آنچه میتوان گفت، این است که اولا، آنچه در مورد سرمایهگذاری در قانون اساسی آمده، یک سلسله قوانین سلبی همچون عدم اسراف و تبذیر و عدم تبعیض در استفاده از درآمدهای ملّی در سطح استانهاست که باید مورد توجه قرار گیرد.
ثانیا، گرچه در موارد متعددی، اصول قانون اساسی یکی از ضوابط نظام اقتصادی جمهوریاسلامی را تأمین نیازهای اساسی تمامی شهروندان برشمرده و بر آن تأکید کرده است ـ مانند آنچه در اصول 31، 30، 28، 21، 20، 3 و 43 آمده است ـ اما در همه این موارد و یا دستکم در بیشتر آنها، تکلیفی بر عهده دولت گذاشته نشده است.
ثالثا، علیرغم آنکه منابع اصلی و عمده سرمایهگذاری مانند انفال و یا معادن بزرگ در قانون اساسی در اختیار دولت قرار گرفتهاند، با این حال، هیچ اشارهای به لزوم هزینه کردن مستقیم این درآمدها و زمینههای بالقوّه سرمایهگذاری توسط دولت نشده است و حتی در اصل 43 آمده است که دولت باید با پرداخت وامهای قرضالحسنه، زمینه اشتغال افراد را فراهم سازد و این به معنای آن است که دولت خود از اقدام مستقیم در این مورد بپرهیزد.
رابعا، گرچه در اصل 44 فعالیتهای متعدد اقتصادی به مالکیت عمومی در آمده و در اختیار دولت قرار گرفتهاند و تأمین خواسته این اصل و دولتی بودن این فعالیتها نیازمند سرمایهگذاری مستقیم دولت است، اما باید توجه داشت که این تنها تفسیر ممکن از اصل 44 نیست، بلکه دولت میتواند با محفوظ نگهداشتن این امتیاز انحصاری برای خود، تصدّی آنها را به بخشهای دیگر بسپارد و خود تنها ناظری امین برای حفظ منافع مردم باشد. علاوه بر این، موارد اشاره شده در ذیل بخش دولتی در اصل 44 عمدتا فعالیتهایی هستند که پیش از انقلاب در مالکیت بخش خصوصی وابسته به حاکمیت فاسد بودند و با استفاده از منابع عمومی ایجاد شده بودند. به همین دلیل، شاید بتوان گفت که هدف اصل 44 «ملّی کردن» این موارد بوده است.
سهم دولت در ساختمان و زمین
این شاخص بیانگر حدود مالکیت دولت در هر نظام اقتصادی است. امروزه علیرغم گسترش مالکیت به حقوق ناشی از اختراعات، اکتشافات و انحصارات علاوه بر اموال منقول و غیرمنقول، هنوز هم بارزترین نماد مالکیت در اختیار داشتن زمین و مسکن است. با افزایش سهم دولت از زمین و ساختمان، اولا مالکیت دولتی گسترش مییابد و این خود یکی از شاخصهای تعیینکننده هر نظام اقتصادی است. ثانیا، به دلیل آنکه بخش مسکن در هر اقتصادی، نیروی محرّک دیگر بخشها محسوب میشود، دولت میتواند با در اختیار داشتن سهمی از بخش مسکن، نبض اقتصاد را کنترل کند.
اما قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل 31 داشتن مسکن مناسب را یکی از حقوق اساسی ملت دانسته و دولت را موظّف کرده است که زمینه تحقق این امر را فراهم سازد. با این حال، قانون اساسی خواستار مداخله مستقیم دولت در بخش مسکن نشده است. البته در بخش زمین، از نگاه قانون اساسی، زمینهای موات چون در زمره انفال هستند، در اختیار حکومت اسلامیاند، هرچند این به معنای مالکیت دولتی نسبت به آنها نیست.
ساختار اطلاعاتی
در حال حاضر، هیچ حوزهای از دامنه تأثیرهای عمیق نظام اطلاعرسانی برکنار نمانده و حوزه اقتصاد نیز از این مسئله مستثنا نیست، به گونهای که «اطلاعات» از ارکان اصلی برنامهریزی، پژوهش و توسعه اقتصادی محسوب میشود. البته باید توجه داشت که آنچه وجه تمایز نظامهای گوناگون اقتصادی است، صرف در اختیار داشتن اطلاعات یا عدم آنها نیست، بلکه محدوده انتشار این اطلاعات و سپس میزان شفافیت آنهاست. گسترش هر چه بیشتر اطلاعات نقش تعیینکنندهای در جلوگیری از انحصارات و به دنبال آن، حاکمیت هر بخش بر دیگر بخشها دارد.
در قانون اساسی، ساختار اطلاعاتی به عنوان یکی از عناصر تشکیلدهنده نظام اقتصادی، به طور مستقل مورد توجه نبوده است. البته با تطبیق وظایف ساختار اطلاعرسانی بر برخی از اصول قانون اساسی، میتوان دریافت که قانون اساسی خواستار عدم انحصار اطلاعات از سوی همه بخشها و گسترش هر چه بیشتر آنها در همه بخشهای اقتصادی، توجه برنامهریزان به این اطلاعات و پیگیری آنهاست و برحق مردم در برخورداری از اطلاعات اقتصادی تأکید میکند.
در مورد اطلاعات در بخش دولتی، اصول 54 و 55 با تشریح وظایف دیوان محاسبات، به طور ضمنی بر ایجاد ساختار اطلاعاتی در میان شرکتهای دولتی و تمامی دستگاههایی، که از بودجه دولت استفاده میکنند و در دسترس عموم بودن این اطلاعات، تأکید میکنند و این به معنای آن است که علاوه بر آنکه اطلاعات به صورت افقی در سطح بنگاههای دولتی باید جریان داشته باشند، میباید در اختیار همگان بوده و به شکل عمودی نیز جریان داشته باشند.
در اصل 76 نیز حق «تحقیق و تفحص در تمام امور کشور» به مجلس شورای اسلامی داده شده است. بدون شک، این اصل بر شفّاف و در اختیار بودن اطلاعات، دستکم، در سطح قوای حکومتی دلالت میکند و به خروج اطلاعات از درون دستگاههای اجرایی اشاره دارد. از سوی دیگر، با وصول اطلاعات به مجلس شورای اسلامی و نمایندگان محترم مجلس، در صورتی که اطلاعات طبقهبندی شده و محرمانه نباشند، این اطلاعات در سطح کشور و در مناطق گوناگون منتشر خواهند شد.
همچنین اصل 84 که اجازه اظهارنظر در همه مسائل داخلی و خارجی را به نمایندگان مجلس شورای اسلامی میدهد نیز به طور تلویحی بر لزوم مطّلع بودن نمایندگان مجلس شورای اسلامی از مسائل کشور و از جمله مسائل اقتصادی اشاره دارد. مسلّما بدون اطلاعات کافی، حق اظهارنظر لغو خواهد بود و موجب تضعیف جایگاه مجلس خواهد شد و در صورت اطلاع مجلس از مسائل اقتصادی و برخورداری از اطلاعات اقتصادی و در صورت محرمانه نبودن این اطلاعات، با توجه به علنی بودن جلسات مجلس و مرتبط بودن نمایندگان با مناطق گوناگون کشور، این اطلاعات در سطح کشور، منتشر خواهند شد.
اصول دیگری همچون اصل 86 که بر لزوم اطلاع رئیس مجلس از آییننامههای دولتی و مصوّبات دولت تأکید دارد و نیز اصل 89 که حق استیضاح وزرا را به مجلس میدهد، به همین صورت، بر گسترش اطلاعات و دستکم خروج آنها از دستگاه اجرایی کشور دلالت دارد.
اما مهمترین اصلی که اندکی صریحتر بر گسترش اطلاعات در سطح جامعه اشاره دارد، اصل 69 است که بر علنی بودن جلسات مجلس شورای اسلامی تأکید دارد. در این اصل آمده است: «مذاکرات مجلس شورای اسلامی باید علنی باشد و گزارش کامل آن از طریق رادیو و روزنامه رسمی برای اطلاع عموم منتشر شود».
توجه به این نکته نیز ضروری است که به طور معمول، شکلگیری یک ساختار اطلاعاتی خاص از فرایندهایی است که در مراحل اجرایی، تحقق مییابد و نقش عواملی همچون قانون اساسی در این روند، تنها ایجاد بسترهای مناسب برای تحقق ساختار مناسب و هماهنگ با اهداف نظام اقتصادی مورد نظرآن است.
ساختار انگیزشی
ساختار انگیزشی گرچه خود عمدتا معلول دو ساختار تصمیمگیری و اطلاعاتی است، اما خود به عنوان نیروی محرّک فعالیتهای اقتصادی، تأثیر تعیینکنندهای در شکلگیری دو ساختار تصمیمگیری و اطلاعاتی دارد. تطبیق انگیزههای فردی با انگیزهها و مصالح اجتماعی همواره یکی از معضلات اساسی هر نظام اقتصادی بوده است. نظام اقتصادی که بر اساس نفی خداوند (دستکم) در تدبیر امور این جهان ـ اگر نگوییم در خلقت ـ پیریزی شده است، نمیتواند فراتر از انگیزههای مادی را فراروی خود ببیند. بحران تطبیق انگیزههای فردی با انگیزههای اجتماعی، مسئلهای است که بسیاری سعی کردهاند با حذف هر یک از این دو به حل مسئله بپردازند. اما در واقع، به جای حل مسئله، به پاک کردن صورت مسئله مبادرت ورزیدهاند. در طرف مقابل، پذیرش خداوند و نقش او در خلق و تدبیر به صورت توأمان همسویی انگیزههای فردی و اجتماعی را نتیجه خواهد داد. بر این اساس، انگیزههای مادی نیز رنگ و لعاب خدایی پیدا میکنند و کسب روزی عبادت به شمار میآید و کسی که در تلاش برای امرار معاش، جان خود را از دست بدهد، شهید محسوب میشود.
در این ارتباط، قانون اساسی جمهوری اسلامی با پذیرش اصل «توحید» و اختصاص حاکمیت و تشریع به او، حضور انگیزههای معنوی را به صورت کاملا گسترده به رسمیت شناخته است و حتی میتوان به جرئت اذعان کرد که قانون اساسی انگیزه صرفا مادی را بدون همراهی انگیزههای معنوی نفیمیکند. در همین رابطه، در مقدّمه قانون اساسی آمده است: «در تحکیم بنیادهای اقتصادی، اصل، رفع نیازهای انسانی در جریان رشد و تکامل است، نه همچون دیگر نظامهای اقتصادی، تمرکز و تکاثر ثروت و سودجویی... در اسلام، اقتصاد وسیله است و از وسیله انتظاری جز کارآیی بهتر در راه وصول به هدف نمیتوان داشت.»
البته همانگونه که اشاره شد، قانون اساسی وجود انگیزههای مادی را در کنار انگیزههای معنوی میپذیرد. در این رابطه، قانون اساسی با نفی انحصارطلبی و در حقیقت، تجویز و ترویج رقابت سالم، در اصول متعدد، زمینههای پیدایش و بروز انگیزههای فردی را فراهم آورده است.
از سوی دیگر، قانون اساسی با تأکید بر ضرورت تأمین نیازهای اساسی انسانها در جامعه، با حفظ آزادگی او، احترام به هویّت انسانی را سرلوحه نظام اقتصادی خود قرار داده و نفس انسان بودن را [بدون در نظر گرفتن تفاوت استعدادها در زمینههای گوناگون] موجب برخورداری از این امتیازات دانسته است.
نکته دیگر اینکه قانون اساسی برنامهریزان کشور را ملزم کرده است که در تنظیم برنامه اقتصادی کشور به صورتی عمل کنند که شکل، محتوا و ساعات کار چنان باشند که هر فرد علاوه بر تلاش شغلی، فرصت و توان کافی برای خودسازی معنوی، سیاسی و اجتماعی و شرکت فعّال در رهبری کشور و افزایش مهارت و ابتکار داشته باشد. علاوه بر این، تأکید بر مالکیت خصوصی نشانه احترام به انگیزههای فردی و تلاشهای شخصی است. البته پیشبینی بخش دولتی بسیار وسیع و قدرتمند، از دایره رقابت جدّی میکاهد و در نتیجه، انگیزههای فردی را کاهش میدهد. اما ـ همانگونه که بیان شد ـ میتوان با جدا ساختن مالکیت از تصدّی در بخش دولتی، راه را برای رقابت سالمتر باز کرد.
در پایان این بخش، برای رعایت اختصار، بحث درباره برخی عوامل تشدیدکننده یا تضعیفکننده انگیزههای فردی همچون دوگانگی صنایع، دوگانگی در مالکیت و مدیریت بنگاهها، عوامل فرهنگی، انگیزه استفاده از امکانات دولتی، وجود انحصارات گسترده طبیعی، برنامهریزی متمرکز و محدود بودن شبکههای اطلاعاتی و عدم امنیت شغلی و مالی که در ادبیات نظامهای اقتصادی مورد اشاره قرار میگیرند، به مجالی دیگر سپرده میشود.
جمعبندی و پیشنهاد
پس از طرح بحث و تبیین نظام اقتصادی موردنظر قانون اساسی بر اساس معیارهای موردنظر، میتوان اینگونه جمعبندی و نتیجهگیری کرد:
توجه به این مسئله ضروری است که هدف از ارائه تفسیر جدیدی از اصول قانون اساسی، خلع ید دولت از ابزارهای مدیریتی دولت نمیباشد. اقتدار دولت در هر جامعهای بسته به ابزارهایی است که در اختیار دارد. در عرصه اقتصادی نیز بقای اقتدار دولت وابسته به در اختیار داشتن ابزارهای خاص خود است. این موضوع از دو جنبه میتواند مهم باشد: اولا، گرفتن این ابزارها، اعم از تصمیمگیری، اجرایی و احتمالا نظارتی از دولت و سپردن آن به بخشهای دیگر، چه عواقبی برای دولت به همراه خواهد داشت؟ ثانیا، این ابزارها در اختیار چه گروههایی قرار میگیرند تا عواقب منفی ناشی از در اختیار داشتن این ابزارها، که به نوبه خود، قدرت را به همراه دارند، به حداقل برسند و یا دست کم از عواقب منفی آن هنگامی که در اختیار دولت بودند، کاسته شود و به عبارت دیگر، «دولت در دولت» به وجود نیاید؟
به هر روی، پس از توجه به نکات مزبور، با در نظر گرفتن تغییر شرایط، در دو دههای که از تدوین قانون اساسی میگذرد، برای استفاده هرچه بیشتر از قانون اساسی و نهادینه کردن قانون در حوزه فعالیتهای اقتصادی، به نظر میرسد که باید در برداشت رایج از اصول اقتصادی اساسی نیز تغییراتی به وجود آیند. بدین منظور، در حال حاضر دو تفکر در مورد اصول اقتصادی قانون اساسی وجود دارند که به عنوان راه حل مطرح میگردند:
1. تغییر اصول اقتصادی قانون اساسی
ارائه این پیشنهاد شاید اولین و آسانترین پیشنهاد باشد. استدلال مطرح شده این است که برای حل مشکل، اقدامات مقطعی یا غیر بنیادی شاید در کوتاه مدت چارهساز باشند، اما در بلندمدت، خود به بروز مشکلات جدید منجر خواهند شد و شرایط را حادتر خواهند کرد.
در مورد این راهحل، باید گفت: اولا، «جرّاحی» معمولا به دلیل عواقب خطرناک آن و مقدّمات سخت و هزینههایی که دارد، آخرین راه محسوب میشود و تنها در صورت نتیجه ندادن روشهای دیگر به اجرا گذاشته میشود. در مورد قانون اساسی نیز تغییرات اساسی آخرین راهحل است. ثانیا، تغییر اصول قانون اساسی نیازمند طی فرایندی است که به خودی خود، پیمودن آن زمانی طولانی میطلبد و مهمتر از همه نیازمند یک وفاق ملّی است که به سهولت میسّر نمیشود. ثالثا، قوانین اساسی به طور معمول، به دلیل خاصیت و ویژگی آنها، که به امور کلی میپردازند، برخی اصولشان مفسّر، مخصّص و یا حاکم بر اصول دیگرند و در بسیاری از موارد، میتوان با استفاده از برخی اصول، به تفسیر اصول دیگر پرداخت.
2. ارائه تفسیری جدید از اصول اقتصادی قانون اساسی
راه حل دوم این است که از اصول اقتصادی به کمک اصول دیگر و با بررسیهای کارشناسانه برداشتهای جدیدی ارائه شوند. البته ارائه برداشتهای نو از اصول قانون اساسی در حوزه اقتصاد، باید پس از بررسیهای کارشناسان فقهی، حقوقی و اقتصادی صورت گیرد و شورای نگهبان قانون اساسی به عنوان نهادی که تفسیر قانون اساسی را به عهده دارد، باید بدین منظور از مشاوره چنین کارشناسانی برخوردار باشد.
اما آنچه در این فرصت میتوان بیان کرد، امکان تفکیک بین مالکیت و مدیریت در فعالیتهایی است که بر اساس اصل 44قانون اساسی در اختیار دولت است. آنچه این احتمال را تقویت میکند شواهدی هستند که در اصول قانون اساسی به چشم میخورند:
1. در اصل 43 قانون اساسی بر تبدیل نشدن دولت به کارفرمای بزرگ تأکید شده است. از سوی دیگر، در اختیار گرفتن مستقیم و انحصاری این فعالیتها توسط دولت، آن را به بزرگترین قدرت اقتصادی تبدیل خواهد کرد. جمع بین این دو خواسته قانون اساسی تنها در صورتی امکانپذیر است که بخشهای دیگر را در اداره این فعالیتها شریک سازیم.
2. در اصل 44 و در ذیل «بخش دولتی» آمده است که این موارد با «مالکیت عمومی» در اختیار دولت هستند. از سوی دیگر، در اصل 45 در مورد انفال آمده که در اختیار حکومت اسلامی است تا با رعایت مصالح عامّه، نسبت به آنها تصمیمگیری نماید. با کنار هم قراردادن این دو عبارت، میتوان ادعا کرد که در مواردی که اختیاراتی به دولت و حکومت اسلامی داده شده رعایت مصالح عامّه ضروری است.
3. رشد و توسعه جامعه از شرایط اجرای اصل 44 است. بر این اساس، باید بررسی کرد که بهترین حالتی که رشد و توسعه جامعه را فراهم میآورد کدام است و آن را به اجرا گذاشت. به هر حال، بر اساس این شواهد و قراین دیگری از این دست، تفکیک مدیریت از مالکیت، احتمالی است که قابلیت انطباق با اصول قانون اساسی دارد.
به نظر برخی، دولت به دو دلیل نمیتواند یک بنگاه را خود مستقیما اداره کند:
الف. تولیدکنندگان در بخش دولتی در چارچوب مقرّرات و سازوکارها به روزمرّگی دچار میشوند.
ب. الزام دولتها برای آنکه در آینده رفتار مناسبی در پیش گیرند، کار دشواری است؛ یعنی آنها نمیتوانند در برابر موفقیت به اندازه کافی پاداش دهند و در ازای شکستها تنبیه کنند. سرمایهگذاری یک تعهد کاملا اساسی نسبت به آینده است. یک مدیر دولتی در فرایند سرمایهگذاری هرچند موفق عمل کند، اما چون نسبت به آینده شغلی خود مطمئن نیست، با انگیزه کمتری کار میکند.
انتقال مدیریت از بخش دولتی را میتوان بر حسب انتقال دو نوع حقوق از بخش دولتی به دیگر بخشها، تعریف کرد. این حقوق عبارتند از: حق اداره و حق توسعه. روشن است که بسته به شیوه انتخاب شده برای این انتقال، بخشهای غیر دولتی میتوانند هر کدام از حقوق دوگانه مذکور یا ترکیبی از آنها را به دست آورند که قابل تطبیق بر قانون اساسی هستند.
این نوشتار با طرح این سؤال به پایان میرسد که نقش دولت در اقتصاد کشور در شرایط کنونی، تا چه حد مرهون اصول اقتصادی قانون اساسی است؟
فهرست منابع
1ـ شامل بتهایم، برنامهریزی و رشد شتابان، ترجمه نسرین فقیه، انتشارات زمان، 1352؛
2ـ جعفر بوشهری، حقوق اساسی، چ هشتم، تهران، دانشگاه تهران، ج اول؛
3ـ فریبرز پاکنژاد، مبانی بودجهریزی در شرکتهای تولیدی، هیرمند، 1371؛
4ـ محمدحسین تمدّن، نظامهای اقتصادی، تهران، دانشگاه امام صادق، دفتر تحقیقات اقتصادی؛
5ـ مسعود درخشان، جزوه «نظامهای اقتصادی»، دانشگاهامام صادق (ع)؛
6ـ دفتر همکاری حوزه و دانشگاه، مبانی اقتصاد اسلامی، سمت، 1371؛
7ـ علی رشیدی، اقتصاد مردمسالار، آوای نور، 1377؛
8ـ محسن رنانی، بازار یا نابازار، سازمان برنامه و بودجه و مدارک اقتصادی و اجتماعی، 1376؛
9ـ ریمون بار، اقتصاد سیاسی، ترجمه منوچهر فرهنگ، صدا و سیما، 1367؛
10ـ شاپور رواسانی، دولت و حکومت در ایران، نشر شمع؛
11ـ دومنیک سالواتوره، اصول علم اقتصاد، ترجمه محمد ضیایی بیگدلی، مؤسسه بانکداری ایران، 1370؛
12ـ حسن سبحانی، نظام اقتصادی اسلام، سازمان تبلیغات اسلامی، 1373؛
13ـ قاسم شجاعی، حقوق اساسی و ساختار حکومت جمهوری اسلامی ایران، چ چهارم، تهران، اطلاعات، 1374؛
14ـ ارنست فردریک شوماخر، کوچک زیباست، ترجمه علی رامین، سروش، 1365؛
15ـ محمدجواد صفار، آشنایی با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، چ ششم، مرکز آموزش مدیریت دولتی، 1376؛
16ـ صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی، اداره کل فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، آذرماه، 1364؛
17ـ شمسالدین عالمی، حقوق اساسی، مشکات، 1375؛
18ـ محمد علیخانی، حقوق اساسی، چ سوم، دستان، 1375؛
19ـ منوچهر فرهنگ، فرهنگ بزرگ علوم اقتصادی، البرز، 1371، ج دوم؛
20ـ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، چ چهارم، تهران، سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد، 1375؛
21ـ ابوالفضل قاضی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، تهران، دانشگاه تهران، 1368، ج اول؛
22ـ نیکلاس مرکورو، قانون و اقتصاد، ترجمه محمدجواد محقق، 1989؛
23ـ مرتضی قرهباغیان، اقتصاد رشد و توسعه، تهران، نشر نی، 1371، ج دوم؛
24ـ ژوزف لاژوژی، سیستمهایاقتصادی، ترجمه شجاعالدین ضیائیان، رسانه، 1368؛
25ـ مجله تازه اقتصاد، ش 73 (آبان، 1378)؛
26ـ ر. ک: محمد هاشمی، مجله تحقیقات حقوقی، دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی، ش هشت، 1368؛
27ـ سید جلالالدین مدنی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی جمهوری اسلامی ایران، چ چهارم، 1375؛
28ـ سید جلالالدین مدنی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی جمهوری اسلامی ایران، همراه، 1373؛
29ـ عباس میرآخور، «ویژگیهای نظام اقتصاد اسلامی»، مقالاتی در اقتصاد اسلامی، ترجمه حسن گلریز، مؤسسه بانکداری ایران؛
30ـ محمود متوسّلی، خصوصیسازی یا ترکیب مطلوب دولت و بازار، مؤسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی، 1373؛
31ـ سید حسین میرمعزّی، نظام اقتصادی اسلامی (مبانی فلسفی)، کانون اندیشه جوان، 1378؛
32ـ حسین نمازی، نظامهای اقتصادی، تهران، دانشگاه شهید بهشتی، 1374؛
33ـ سیدمحمد هاشمی، حقوق اساسی، اصول و مبانی کلی، دانشگاه شهید بهشتی، 1374؛
34ـ مهدی هادوی، ولایت فقیه، کانون اندیشه جوان، 1377؛
35ـ محمد یزدی، قانون اساسی برای همه، تهران، امیرکبیر، 1375.
منبع: / ماهنامه / معرفت / شماره 89، ویژه نامه اقتصاد اسلامی
نویسنده : محمدجواد محقق
نظر شما