مجله  رواق اندیشه  رواق اندیشه، شماره 8، خرداد -تیر 1381 

نویسنده : هدایت نیا، فرج الله
فرج الله هدایت نیا[1]

چکیده:
در بین نهادها و سازمانهای حکومتی جمهوری اسلامی ایران، شورای عالی انقلاب فرهنگی، به عنوان یک مرکز قانونگذاری فعالیت می کند. این نهاد به فرمان حضرت امام خمینی رحمه الله تشکیل شد و در قانون اساسی پیش بینی نشده و حتی در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 نیز از آن ذکری به میان نیامده است. با وجود گذشت دو دهه از تشکیل این نهاد، جایگاه حقوقی آن مورد توجه جدّی قرار نگرفته است. حتی در منابع حقوق اساسی کشور ما نیز به دلیل عدم ذکر آن در قانون اساسی مورد بحث قرار نگرفته است.

در ماههای اخیر، بحثهای پیرامون این شورا و نیز رابطه مصوبات آن با قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی تشدید شده است. این نوشتار با مروری بر روند تشکیل شورای مذکور، ساختار و وظایف آن را مورد بررسی قرار می دهد و پس از آن جایگاه حقوقی این شورا و مصوبات آن را مطالعه می کند.

مقدمه
به دنبال پیروزی انقلاب اسلامی ایران و دگرگونی رژیم سیاسی در دوازدهم فروردین سال 1358، اقدامات عملی برای یک انقلاب فرهنگی نیز آغاز گردید. صدور فرمان امام خمینی رحمه الله در مورد تشکیل شورای عالی انقلاب فرهنگی نقطه آغاز یک حرکت فرهنگی محسوب می گردد. شورای مذکور در طول دو دهه فعالیت خود، اقدامات فراوانی در خصوص مسائل فرهنگی انجام داده و مصوبات زیادی را گذرانیده است.

در مورد جایگاه این شورا و ماهیت حقوقی مصوبات آن و نیز وظایف و کارکردهای آن چالشهایی در گذشته وجود داشته است. با ردّ بعضی از مصوبات مجلس شورای اسلامی توسط شورای نگهبان، به دلیل مغایرت آن با مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی این بحث اهمیت پیدا کرده است که با توجه به عدم ذکر شورای مذکور در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیا این نهاد قانونی است؟ بر فرض که این نهاد قانونی باشد، آیا بر مصوبات آن اطلاق «قانون» می شود؟

مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در طبقه بندی منابع حقوقی در چه رتبه ای قرار می گیرد؟ آیا از دیدگاه موازین حقوقی، شورای نگهبان می تواند مصوبه مجلس را به دلیل ناسازگاری آن با مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی تأیید نکند؟ آیا مجلس شورای اسلامی، می تواند مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را نسخ کند؟

سؤالات ذکر شده، اساسی و کاربردی است و لازم است از دیدگاه حقوق مورد بررسی قرار گرفته و پاسخ شایسته خود را بیابد.

گفتار اول: روند تشکیل شورای عالی انقلاب فرهنگی، ساختار و وظایف آن
الف) روند تشکیل شورای عالی انقلاب فرهنگی
در دومین بهار پس از پیروزی انقلاب اسلامی، انقلاب فرهنگی و تحول دانشگاهها یک امر ضروری شمرده شد. بر این اساس، فرمان تشکیل «ستاد انقلاب فرهنگی» از سوی امام خمینی رحمه الله صادر شد. در قسمتی از فرمان مورخ 23/3/1359 ایشان آمده است:

«مدتی است ضرورت انقلاب فرهنگی که امری اسلامی است و خواست ملت مسلمان می باشد اعلام شده است و تا کنون اقدام مؤثری انجام نشده است و ملت اسلامی و خصوص دانشجویان با ایمان متعهد نگران آن هستند. بر این اساس، به حضرات آقایان... مسؤولیت داده می شود تا ستادی تشکیل دهند و از افراد صاحب نظر متعهد، از بین اساتید مسلمان و کارکنان متعهد و دانشجویان متعهد با ایمان و دیگر قشرهای تحصیل کرده، متعهد و مؤمن به جمهوری اسلامی دعوت نمایند تا شورایی تشکیل دهند...»[2]

بدین ترتیب، ستاد انقلاب فرهنگی با اعضایی که از سوی حضرت امام در پیام مذکور تعیین گردیدند، فعالیت خود را آغاز نمود. ستاد مذکور تا نیمه دوم سال 1362 به فعالیت خود ادامه داد. آنگاه رئیس جمهور وقت به حضرت امام رحمه الله پیشنهاد داد که ستاد فوق ترمیم و تکمیل گردد و همین موجب تشکیل شورای عالی انقلاب فرهنگی شد. حضرت امام رحمه الله در پاسخ به پیشنهاد رئیس جمهور در تاریخ 8/6/1362 پیامی صادر کردند که در بخشی از آن آمده است:

«... امید است با ترمیم ستاد محترم و کوشش دانشجویان عزیز و متعهد و هماهنگی اساتید محترم و تلاش تمامی دست اندرکاران مؤمن و پشتیبانی ملت معظم، این پایگاه اسلامی - ملی که سرنوشت کشور در آتیه دور و نزدیک به آن پیوستگی دارد با استقلال و شایستگی به خدمت خود ادامه دهد...»[3].

در متن فوق، حضرت امام از ستاد انقلاب فرهنگی به «پایگاه اسلامی -ملی» که سرنوشت کشور به آن بستگی داردتعبیر نموده اندواین حاکی از اهمیت این ستاد در نظر معظم له در آن شرایط می باشد.

در تاریخ 19/9/1363 فرمان دیگری از حضرت امام خمینی رحمه الله صادر شد و به موجب آن ستاد انقلاب فرهنگی به طور رسمی به شورای عالی انقلاب فرهنگی ارتقاء یافت. در این پیام اشخاص دیگری - از جمله رؤسای سه قوه - به اعضای سابق اضافه شدند. در فرمان اخیر آمده است:

«... اینک با تشکر از زحمات ستاد انقلاب فرهنگی، برای هر چه بارور شدن انقلاب در سطح کشور تقویت این نهاد را لازم دیدم... امید است با فضل [و] توفیق الهی موفق شوند این امر خطیر را با کوشش و جدیت به ثمر برسانند...»[4]

بعد از فرمان فوق، ستاد انقلاب فرهنگی به شورای عالی انقلاب فرهنگی تبدیل شد و با تقویت فعالیت خود از حیث کمی و کیفی، اساسنامه و شرح وظایف و آیین نامه داخلی خود را نیز تصویب کرد که در بند بعدی با آن آشنا خواهیم شد.

ب) ساختار شورای عالی انقلاب فرهنگی
آنچه که در بررسی ساختار شورای عالی انقلاب فرهنگی به اختصار می توان بیان داشت این است که شورای یاد شده مجموعا دارای هفده عضو است که اعضای آن در فرامین امام خمینی رحمه الله مشخص گردیده است. این شورا در دومین و سومین جلسه خود (4 و 11/10/1363) برای اداره جلسات و تنظیم برنامه خود آیین نامه ای تدوین و تصویب نمود. در ماده (1) آیین نامه مذکور آمده است:

«شورای عالی دارای رئیس، نائب رئیس، دو منشی و یک دبیر است که از میان اعضا انتخاب می شوند.»

بر اساس ماده (2) آیین نامه، جلسات شورا با حضور اکثریت مطلق اعضا رسمیت می یابد. ماده (3) نیز تصریح می کند که اعتبار هر مصوبه منوط به دو شرط است: نخست این که مصوبه از رأی اکثریت اعضای حاضر در جلسه رأی گیری برخوردار باشد و این اکثریت نمی تواند از هفت رأی کمتر باشد. شرط دوم این است که لا اقل یکی از رؤسای قوای سه گانه، کشور به آن رأی مثبت داده باشند. در غیر این صورت، موضوع مجددا در جلسه بعدی مطرح شده و رأی گیری می شود. در این مرحله احراز شرط اول کافی است.

تبصره (2) ماده (3) می گوید: رأی گیری باید راجع به موافقت با موضوع باشد، نه مخالفت با آن. و بر اساس ماده (4)، جلسات عادی شورا هفته ای یک بار تشکیل می شود و جلسات فوق العاده به دعوت رئیس شورای عالی و یا به تقاضای یک دوم کل اعضا (مشروط به این که در میان درخواست کنندگان، یکی از رؤسای قوای سه گانه وجود داشته باشد) تشکیل می شود. بر اساس ماده (8)، شورا دارای دبیرخانه ای خواهد بود که زیر نظر رئیس دائمی شورا فعالیت می کند. مقررات دیگری در آیین نامه آمده که برای پرهیز از تطویل بحث از ذکر آن خودداری می شود.[5]

ج) اهداف و وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی
همان طور که از نام شورای مورد بحث پیداست، محور اصلی کارکردهای این شورا مسائل فرهنگی کشور است. با توجه به فرامین امام خمینی رحمه الله، هر چه که به طور مستقیم یا غیر مستقیم به امور فرهنگی کشور در بخشهای دانشگاهی، مدارس و مؤسسات آموزشی مربوط می شود، در حیطه کاری شورای عالی قرار می گیرد. محورهای اصلی فعالیتهای شورای عالی در فرامین حضرت امام خمینی رحمه الله مشخص شده است که به شرح زیر می باشد:

1) تعیین خط مشی فرهنگی آینده دانشگاهها، دبیرستانها و دیگر مراکز آموزشی.

2) شناسایی و جذب اساتید و کارشناسان و مربیان مؤمن و متعهد به نظام.

3) پیشگیری از نفوذ عناصر منحرف و وابسته به بیگانگان و اصلاح و پاکسازی محیط های آموزشی کشور از اشخاص فاسد.

شورای عالی در جلسات 4، 5، 9 و 12 «اهداف و وظایف» را تنظیم کرده و به تصویب رسانیده است. این مصوبه در دو بند «اهداف» و «وظایف» تنظیم شده است. در قسمت اهداف موارد زیر به چشم می خورد:

- گسترش و نفوذ فرهنگ اسلامی در جامعه؛

- تزکیه محیط های علمی و فرهنگی؛

- تحول دانشگاهها، مدارس و مراکز فرهنگی و هنری بر اساس فرهنگ اسلام؛

- تعمیم سواد و تقویت و بسط روح تفکر، تحقیق و علم آموزی؛

- حفظ، احیا و معرفی آثار اسلامی و ملی؛

- نشر آثار و افکار فرهنگی انقلاب اسلامی و ایجاد و تحکیم روابط فرهنگی با کشورهای دیگر.

در قسمت وظایف نیز ده مورد ذکر شده است که موارد مهم آن به شرح زیر است:

- تدوین اصول سیاست فرهنگی نظام؛

- تصویب آیین نامه های مهم مراکز علمی، فرهنگی، آموزشی و پژوهشی؛

- تصویب ضوابط تأسیس مؤسسات در مراکز علمی، فرهنگی، تحقیقاتی و...؛

- تدوین ضوابط برای گزینش استادان و معلمان؛

- نظارت بر اجرای مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی؛

- تأیید نامزدهایی که وزیر فرهنگ و آموزش عالی به عنوان رئیس دانشگاهها و مراکز آموزش عالی به شورا پیشنهاد می کند؛

- نظارت بر امور کتاب های درسی.

شورای عالی انقلاب فرهنگی تا کنون جلسات فراوانی داشته است که محصول کار آنها را می توان در دو بخش کلی «مصوبات» و «تصمیمات» تقسیم کرد. مقصود از مصوبات، مقررات کلی و الزامی است که ایجاد قاعده حقوقی می کند، و منظور از تصمیمات، تصمیم گیری در امور جزیی یا مسائل موردی و یا اظهار نظر راجع به اشخاص و مانند آن است. از راه مقایسه موارد مذکور با آنچه در فرامین امام خمینی رحمه الله به عنوان وظایف شورای عالی ذکر شده، معلوم می شود که شورای عالی وظایف خود را توسعه داده است؛ زیرا امور فرهنگی و هنری، حفظ، احیا و معرفی آثار اسلامی و ملی و مساله روابط فرهنگی با کشورهای دیگر نیز در محدوده کاری این شورا قرار گرفته است.

گفتار دوم: جایگاه حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوبات آن
در این گفتار که مبحث اصلی این نوشتار محسوب می گردد، دو مطلب به طور مجزا مورد بررسی قرار می گیرد: ابتدا جایگاه حقوقی شورای عالی مطالعه می شود و سپس اعتبار مصوبات و میزان استحکام آن ارزیابی می گردد.

الف) جایگاه حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی
شورای عالی انقلاب فرهنگی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پیش بینی نشده است و همین امر موجب شد که در جایگاه حقوقی این نهاد و اعتبار مصوبات آن مباحثی رخ نماید.[6] عده ای در مقام دفاع از موجودیت و مشروعیت این نهاد گفته اند: شورای عالی انقلاب فرهنگی با فرمان امام خمینی رحمه الله و ولی امر تشکیل شده است و همین موجب مشروعیت آن می شود. اینان می گویند: مقام رهبری در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از ولایت مطلقه برخوردار است و هر چه را که صلاح بداند مجاز است انجام دهد، هر چند که خارج از اختیارات مصرّح در قانون اساسی باشد.

این بحث در مورد نهادهایی مانند دادگاه ویژه روحانیت و مجمع تشخیص مصلحت نظام (تا پیش از نهادینه شدن آن در قانون اساسی، در بازنگری سال 1368)[7] نیز جریان دارد. بنابراین، بحث از مشروعیت و قانونی بودن شورای عالی انقلاب فرهنگی، در حقیقت بحث از گستره اختیارات رهبری و کیفیت اعمال آن در قانون اساسی است. به همین دلیل، تبیین موضوع اختیارات رهبری و کیفیت اعمال آن برای موضوع مورد بحث لازم خواهد بود.

1) گستره اختیارات ولی فقیه
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای مقام رهبری وظایف و اختیاراتی را پیش بینی کرده است. وظایف و اختیارات مقام رهبری را در اصول 110، 112، 113، 176 و 177 می توان مشاهده کرد. یکی از مسائل مطرح شده پیرامون اصول مربوط به ولایت فقیه، این است که آیا اختیارات رهبری در موارد مذکور در قانون اساسی منحصر است یا این که آنچه در قانون اساسی آمده از باب نمونه است و اختیارات رهبری فراتر از آنها است؟

بعضی معتقدند که آنچه در قانون اساسی جزء وظایف رهبری ذکر شده، به معنای آن است که این موارد را منحصرا رهبری باید انجام دهد و دیگران مجاز به دخالت در این موارد نیستند، نه این که اختیارات رهبری فقط همین موارد مذکور باشد.[8]

عده ای دیگر، موارد ذکر شده را حصری دانسته و اقدامات رهبری در غیر این موارد را بر خلاف قانون اساسی می دانند. در استفساریه ای که البته پیش از بازنگری سال 1368 از شورای نگهبان در مورد مفاد اصل 110 و اختیارات رهبری به عمل آمده، این شورا به عنوان مرجع رسمی و قانونی تفسیر قانون اساسی نظریه اخیر را تأیید کرده و گفته است:«... از لحاظ قانونی وظایف رهبری منحصرا در امور مذکور در اصل 110 قانون اساسی می باشد...»[9]

یکی از موضوعاتی که در بازنگری سال 1368 در دستور کار شورای بازنگری قرار گرفت، همین مسأله اختیارات رهبری بوده است. بعضی از اعضای شورای مذکور معتقد بودند که باید در مورد اختیارات رهبری، جمله یا کلمه ای اضافه شود و شبهه محدود بودن اختیارات رهبری از بین برود. آنان برای این منظور پیشنهاداتی نیز مطرح نمودند؛ مثلاً گفته اند: ذیل اصل یکصد و دهم اضافه شود: «و سایر وظایفی که در قانون اساسی و کتب فقه اسلامی بر عهده ولی امر مسلمین گذارده شد»[10]. این پیشنهاد نتوانست موافقت اعضا را جلب کند و رأی نیاورد. پیشنهاد دیگری که مطرح شد، افزودن قید «مطلقه» به متن اصل یکصد و هفتم، به شرح زیر بوده است: «... رهبر منتخب خبرگان، ولایت [مطلقه] امر و همه مسؤولیتهای ناشی از آن را بر عهده خواهد داشت». این پیشنهاد نیز به تصویب نرسید.[11]

در نهایت، پیشنهاد الحاق قید «مطلقه» به متن اصل پنجاه و هفت به تصویب رسید. اصل مذکور پس از الحاق قید «مطلقه» به شرح زیر است:«قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امّت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند، این قوا مستقل از یکدیگرند.»

این پیشنهاد به تصویب رسید و در حال حاضر متن فوق، اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی محسوب می گردد. به موجب این اصل ولی فقیه از اختیارات گسترده و ولایت مطلقه (به بیانی که خواهد آمد) برخوردار می باشد.

2) مفهوم ولایت مطلقه فقیه
اصطلاح ولایت مطلقه در سالهای پایانی عمر حضرت امام خمینی رحمه الله از سوی ایشان مطرح و از آن زمان وارد ادبیات حقوقی کشور ما شد. حال، این که ولایت مطلقه از دیدگاه فقهی چه نسبتی با ولایت عامه دارد باید در جای خود مورد بررسی قرار گیرد.1 مقصود امام خمینی رحمه الله از اصطلاح ولایت مطلقه، از سخنان خود ایشان فهمیده می شود. مقصود ایشان از مطلقه بودن ولایت فقیه، همسانی اختیارات فقیه با اختیارات رسول خدا و ائمه هدی علیهم السلام می باشد. اختیارات ولی فقیه در حوزه امور عمومی، همان اختیارات پیامبر و امیرالمؤمنین علیهماالسلام در امر حکومت داری است. ایشان در پاسخ به این اشکال که فضایل اهل بیت به مراتب بیشتر از فضایل فقیه است، با این حال، چگونه می توان پذیرفت که اختیارات ولی فقیه برابر با اختیارات آنان باشد، گفته اند:

«این توهم باطل و غلط است. زیادی فضایل معنوی اختیارات حکومتی را افزایش نمی دهد.»[12]

ایشان هم چنین در واکنش به سخنان خطیب جمعه تهران که اختیارات حاکم اسلامی را در چارچوب احکام اسلام دانسته اند، فرمودند: حکومت از احکام اولیه اسلام بوده و بالاتر از نماز، روزه و حج است و در صورت لزوم، برای حفظ حکومت دینی می توان بعضی از احکام را به طور موقت تعطیل کرد.[13] آنچه اختیارات حاکم اسلامی را محدود و مقید می کند، «مصلحت» اسلام و مسلمین است؛ یعنی حاکم اسلامی حق ندارد تصمیمی بر خلاف مصالح اسلام و مسلمین اتخاذ نماید و از سوی دیگر هر چه که مصلحت اسلام و مسلمین اقتضا کند او مجاز به انجام دادن است[14].

آنچه که گفته شد، دیدگاه فقهی امام خمینی رحمه الله است. حال باید دید که ولایت مطلقه در قانون اساسی با دیدگاه امام خمینی رحمه الله هماهنگ است یا با آن تفاوت دارد. به نظر می رسد که اعضای شورای بازنگری قانون اساسی نیز از ولایت مطلقه، همین معنا را اراده کرده اند. وقتی بحث ولایت مطلقه در جلسات شورا مطرح شد، یکی از اعضا از رئیس جلسه (آیه الله مشکینی) می خواهد که این اصطلاح را معنا کند تا با آگاهی از مفهوم آن رأی دهند. رئیس جلسه در پاسخ می گوید:

«مراد از ولایت مطلقه همان ولایتی است که امام علیه السلام بر جامعه دارد».[15]

بیان فوق از سوی اعضای حاضر تلقی به قبول شده و کسی با آن مخالفت نکرد و نظر دیگری در قبال آن طرح نشد. بنابراین، ولایت مطلقه در قانون اساسی به همان معنایی است که امام خمینی رحمه الله بیان کرده اند؛ یعنی تداوم ولایت پیامبر و ائمه هدی علیهم السلام، همان که در مقدمه قانون اساسی آمده است:

«بر اساس ولایت امر و امامت مستمر، قانون اساسی زمینه تحقق رهبری فقیه جامع الشرایطی را که از طرف مردم به عنوان رهبر شناخته می شود... آماده می کند تا ضامن عدم انحراف سازمانهای مختلف از وظایف اصیل اسلامی خود باشد.»

3) کیفیت اعمال ولایت مطلقه فقیه
در مباحث گذشته بیان شد که از نظر قانون اساسی، رهبری دارای ولایت مطلقه است و گفته شد که ولایت مطلقه به معنای تداوم ولایت رسول خدا و برخورداری مقام رهبری از اختیاراتی همسان با اختیارات پیامبر است. سؤالی که در این خصوص قابلیت طرح دارد این است که آیا از نظر قانون اساسی، اعمال ولایت، ضابطه مند است؟ به دیگر سخن، آیا مقام رهبری ملزم است ولایت مطلقه خود را با توجه به مقررات قانونی اعمال کند، یا این که قانون نمی تواند او را مقید سازد؟ پاسخ به این سؤال نیز در نتیجه گیری حایز اهمیت است.

در مورد این مطلب، از سخنان عده ای برمی آید که آنان مقام رهبری را فراتر از قانون اساسی می دانند و معتقدند که مقررات قانونی برای غیر رهبری پیش بینی شده است. از این رو او مجاز است هر طور که صلاح می داند عمل کند.[16] دلایلی که این گروه برای مدعای خود ارائه می کنند جنبه فقهی دارد. روشن است که برای یک مدعای حقوقی، دلیل حقوقی لازم است. قانون اساسی تصریح می کند که «رهبری در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است».[17]

در مقابل نظریه نخست، عده ای می گویند: قانون اساسی، رهبر را ملزم کرده است که ولایت مطلقه خود را با توجه به مقررات قانونی اعمال کند. به این صورت که اختیارات مربوط به امور قانونگذاری را از مجرای قوه مقننه، اختیارات مربوط به مسائل اجرایی را از طریق قوه مجریه و اختیارات قضایی را از طریق قوه قضاییه اعمال کند. اینان در این خصوص به اصل 57 اشاره می کنند و می گویند: در اصل پنجاه و هفتم، پس از عبارت «ولایت مطلقه امر» آمده است «بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند». از این سیاق فهمیده می شود که اطلاق ولایت فقیه به اصول آینده قانون مقید شده است.[18] بنابراین، مقام رهبری مجاز نیست به طریقی غیر از مقررات پیش بینی شده اعمال ولایت کند.

استدلال مذکور ناتمام است و با تأمل در متن اصل پنجاه و هفت ضعف آن روشن می شود. برای تبیین مطلب لازم است به متن آن توجه شود. اصل یاد شده می گوید:

«قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه، و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند.»

در این متن، فعل «اعمال می گردند» مربوط به «قوای حاکم» است و معنایش این است که قوای سه گانه کشور بر طبق اصول آینده و زیر نظر رهبری عمل می کنند. مقصود از اصول آینده، اصول 58، 59، 60 و 61 است. اصل پنجاه و هفت در خصوص این که رهبری ولایت خود را چگونه اعمال می کند ساکت بوده و حکمی ندارد. عده ای از روی اشتباه عبارت «اعمال می گردند» را که به صورت فعل جمع و مربوط به قوای حاکم است، به صورت مفرد (اعمال می گردد) قرائت کرده و آن را به ولایت مطلقه مربوط دانسته و چنین نتیجه گرفته اند که: ولایت مطلقه بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردد.

بعضی از اعضای شورای بازنگری با برداشت ناصواب از متن اصل پنجاه و هفت و این تصور که اگر قید «مطلقه» به این اصل ملحق شود بین خواسته طرفداران ولایت مطلقه و مخالفین آن جمع شده، به این پیشنهاد رأی داده اند. به گمان آنان، با این پیشنهاد هم ولایت مطلقه پذیرفته شده است و هم سازمان حکومتی و اصول قانون اساسی حفظ شده است! در حالی که اگر قید مطلقه به اصل یکصد و هفتم ملحق شود مفید این معنا نخواهد بود.[19] همانطور که اشاره شد، این برداشت صحیح نمی باشد. بعضی دیگر از اعضای شورای بازنگری متوجه این مسأله بوده و به آن تنبّه داده اند.[20] با این وجود، بعضی از اعضا با همین برداشت به آن رأی داده اند.

با دقت در مجموع اصول مربوط به رهبری و نیز مشروح مذاکرات شورای بازنگری معلوم می شود که قانون اساسی راه میانه ای را برگزیده و یک مبنای منطقی و قابل قبولی دارد. برای تبیین مبنای قانون اساسی لازم است به این مطلب توجه شود که موارد اعمال ولایت به دو دسته قابل تقسیم است.

الف) مواردی که قانون اساسی نسبت به آن ساکت بوده و هیچ ضابطه ای ندارد؛ مانند انتصاب ائمه جمعه، انتصاب نمایندگانی در دانشگاهها و نیروهای مسلح و...

ب) مواردی که قانون اساسی نسبت به آن، مقرراتی را پیش بینی کرده است.
تصمیماتی که مقام رهبری در موارد نوع نخست اتخاذ می کند و اقداماتی که انجام می دهد با هیچ یک از مقررات قانونی برخورد ندارد و مشکلی هم پیش نمی آید؛ زیرا در این گونه موارد، قانونی وجود ندارد تا عمل رهبری نقض قانون باشد، اما در مواردی که قانون ضوابطی پیش بینی کرده، باید بین شرایط عادی و موارد اضطرار و بحرانی تفاوت قایل شد. در شرایط معمولی، مقام رهبری قانون اساسی را رعایت می کند و از مجاری قانونی اعمال ولایت می کند، اما در شرایط اضطراری و بحرانی قانون اساسی ضابطه ویژه ای دارد. در بند 8 اصل یکصد و دهم در ردیف وظایف و اختیارات رهبری آمده است:

«حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام»

به موجب این بند، حل معضلات از وظایف رهبری است. مجمع تشخیص مصلحت نظام در این مورد نقش مشاور رهبری را ایفا می کند.

باید توجه داشت که مقصود از «راه حل عادی»، راه حل قانونی نیست؛ یعنی معنای عبارت مذکور این نیست که «در مواردی که راه حل قانونی وجود ندارد». چه بسا نظام دچار معضلی شود و راه حل های قانونی برخلاف مصالح عمومی بوده و پر هزینه باشد. راه حل قانونی خالی از مصلحت یا در بردارنده مفسده، هیچ گاه یک طریق عادی محسوب نمی گردد.[21] مذاکرات شورای بازنگری، ذیل بند 8 اصل 110 مؤید این برداشت است.[22]

نتیجه مطالب گذشته این است که در شرایط معمولی، مقام رهبری از مجاری قانونی اعمال ولایت می کند. تنها در صورتی بر خلاف آن عمل می شود که شرایط زیر موجود باشد:

- نظام دچار معضلی شده باشد.

- راه حل عادی برای حل معضل وجود نداشته باشد.

در این شرایط، قانون اساسی به مقام رهبری اجازه داده است که از طریق مشاوره با مجمع تشخیص مصلحت نظام، راه حل مناسبی را برای حل مشکل بیابد. بنابراین، اعمال ولایت برخلاف مقررات قانونی در موارد استثنایی مجاز است.[23]

4) مبنای مشروعیت شورای عالی انقلاب فرهنگی
از مجموع مطالب سه بند گذشته معلوم شد: اولاً مقام رهبری از نظر قانون اساسی دارای ولایت مطلقه است. ثانیا ولایت مطلقه به معنای تداوم ولایت پیامبر و ائمه علیهم السلام و اختیارات گسترده در حوزه امور عمومی است. ثالثا راه اعمال ولایت مطلقه مجاری قانونی است به جز در موارد ضروری و اضطراری. از این مطالب سه گانه استفاده می شود که موجودیت شورای عالی انقلاب فرهنگی را نمی توان به طور کلی با قانون اساسی مغایر دانست و گفت: مقام رهبری مجاز نیست تحت هیچ شرایط، علاوه بر نهادهای قانونی نهادی را تأسیس کند. اگر شرایط مذکور در بند 8 اصل 110 فراهم باشد؛ مقام رهبری می تواند اقدام کند.

باید به یک نکته اساسی در رابطه با نهادهایی مانند نهاد شورای عالی انقلاب فرهنگی توجه کرد و آن این که این گونه نهادها با نهادهای مذکور در قانون اساسی تفاوت ماهوی دارند؛ زیرا نهادهای مذکور در قانون اساسی از دوام و ثبات نسبی برخوردارند و تا زمانی که قانون تغییر نکند، وجود خواهند داشت، در حالی که نهادی مانند نهاد مورد بحث، مادام المصلحة یا مادام الضرورة است. این نهادها تا زمانی فعالیت می کنند که مصلحت یا ضرورت ایجاب کند و شرایط بند 8 اصل 110 وجود داشته باشد. هرگاه شرایط عوض شود و مصلحت یا ضرورت از بین برود، باید بر اساس قانون و به روال عادی عمل شود، اما این که مصلحت یا ضرورت وجود شورای عالی انقلاب فرهنگی همچنان موجود است یا مرتفع شده مطلبی است که پس از این متعرض آن خواهیم شود.

ب) جایگاه حقوقی مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی

یکی از مهمترین مباحث در مورد شورای عالی انقلاب فرهنگی این است که جایگاه حقوقی مصوبات آن کجاست و در کجای سلسله مراتب قوانین قرار می گیرد. شورای عالی انقلاب فرهنگی ایجاد قاعده حقوقی می کند و مصوبات آن باید توسط مراجع ذی ربط اجرا شود، لکن مسأله مهم این است که رابطه شورای مذکور و مصوبات آن با مجلس شورای اسلامی و مصوبات آن چیست؟ آیا مجلس شورای اسلامی می تواند در موردی که شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوبه ای دارد قانونگذاری کرده و مصوبات شورا را نقض کند؟ آیا در مورد مسائل فرهنگی، شورای عالی انقلاب فرهنگی مافوق مجلس شورای اسلامی محسوب شده و مصوبات آن از مصوبات مجلس بالاتر است؟ برای پاسخ به سؤالات مذکور، لازم است قانون را معنا کنیم.

حقوقدانان در تعریف قانون گفته اند:

«دستور کلی ای که مرجع صالح انشا کرده و در مجالس قانونگذاری تصویب و سپس به توشیح مرجع صلاحیت دار برسد.»[24]

و نیز گفته اند:

«امروزه هر گونه قاعده ای با هر گونه ماهیت درون ذاتی که از اندام ویژه تقنین برخاسته باشد، همان قانون است.»[25]

تردیدی نیست که مصوبات شورای عالی، دستورهای لازم الاجرا محسوب می گردند، لکن توسط مرجع رسمی قانونگذاری تصویب نشده و از اندام ویژه تقنین برخاسته نشده است. از نظر قانون اساسی «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می شود و مصوبات آن، پس از طی مراحلی... برای اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ می گردد».[26] علاوه بر آن، در مورد مصوبات شورای عالی، اصل نظارت شورای نگهبان اعمال نمی گردد و این مرحله قانونی رعایت نمی شود. بنابراین، مصوبات شورای عالی، هم در مرجع تصویب و هم در طی مراحل قانونی با قانون به معنای خاص تفاوت دارد. این مصوبات گرچه قواعد حقوقی لازم الاجرا هستند، لکن قانون به معنای خاص و دقیق کلمه محسوب نمی گردند. این بیان با تلقی شورای عالی از مصوبات این نهاد نیز سازگاری دارد. شورای عالی در هشتاد و هشتمین جلسه خود (15/7/1365) مقرر داشته است: «باید به دولت رسما و کتبا اطلاع داده شود که مصوبات شورای عالی در حکم قانون است.»[27]

اگر مصوبات شورای عالی در حکم قانون است (نه قانون)، در این صورت در سلسله مراتب منابع حقوق در مرتبه ای پایینتر از قوانین مصوب مجلس قرار می گیرد.

این نکته را نباید از نظر دور داشت که اگر مصوبه ای از مصوبات شورای عالی به دلیل اهمیت ویژه آن، به تأیید مقام رهبری برسد، در این صورت، این مصوبه در دسته فرامین رهبری و احکام حکومتی قرار می گیرد و به همین دلیل از جهت سلسله مراتب، از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی بالاتر خواهد بود.[28] مقام رهبری بر اساس قانون اساسی، شخص اول مملکت است و فرامین او نیز بر مصوبات مجلس شورای اسلامی برتری دارد. حکم حاکم اسلامی، حکم شرعی محسوب می گردد[29]که اعتبار هر مصوبه ای منوط به عدم مغایرت با آن است. شورای نگهبان در مقام اظهار نظر پیرامون مصوبات مجلس شورای اسلامی، باید مغایر نبودن این مصوبات را با قانون اساسی و احکام شرعی (از جمله فرامین رهبری) بررسی کند.

ممکن است گفته شود: شورای عالی انقلاب فرهنگی به فرمان ولی فقیه تشکیل شده است. بنابراین، تمامی مصوبات این نهاد به رهبری منتسب بوده و جزء احکام حاکم اسلامی محسوب می گردد. این سخن قابل پذیرش نیست. فرمان تأسیس یک نهاد هیچ ملازمه ای با تأیید تمامی مصوبات آن ندارد. این سخن مانند آن است که گفته شود: اشخاص و گروه هایی که از طرف مقام رهبری برای کاری منصوب شده اند، یا نهادهایی که زیر نظر رهبری فعالیت می کنند، تمامی فعالیتهای آنان نیز به رهبری منسوب بوده و مورد تأیید او است. این سخن تبعاتی دارد که کمتر کسی حاضر است آن را بپذیرد.

از آنچه گذشت روشن شد که جز مصوبات مورد تأیید مقام رهبری، سایر مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در رتبه ای پایینتر از مصوبات مجلس شورای اسلامی قرار دارد.

پیشنهاد
در آغاز این نوشتار اشاره شد که شورای عالی انقلاب فرهنگی، پس از پیروزی انقلاب اسلامی و با هدف تحول مراکز فرهنگی تأسیس شده است. تأسیس این نهاد در شرایط پس از انقلاب یک اقدام اساسی و مهم به شمار می آمد. اکنون که بیش از بیست سال از انقلاب شکوهمند اسلامی ایران می گذرد و تمام نهادهای مورد نیاز نظام آن گونه که بایسته است شکل گرفت، آیا ضرورت و نیاز اولیه در تأسیس شورای مذکور همچنان وجود دارد؟ آیا نهادهای قانونی نمی توانند وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی را انجام دهند؟ به نظر می رسد که در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 تکلیف این مسأله نیز روشن شده است. مگر نه این است که مهمترین وظیفه شورای عالی انقلاب فرهنگی تعیین سیاستهای فرهنگی نظام است؟ در بازنگری قانون اساسی، تعیین سیاستهای کلی نظام از وظایف و اختیارات رهبری دانسته شد که از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام این کار را انجام می دهد. در بند یکم و دوم اصل 110 قانون اساسی آمده است:

«1- تعیین سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام...

2- نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام.»

این دو بند در قانون اساسی مصوب سال 1358 نبود و در بازنگری سال 1368 اضافه شده است. مقام رهبری سیاستهای کلی نظام را (اعم از اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و...) از طریق نهاد مجمع تشخیص مصلحت تعیین و تدوین می کند. با وجود یک نهاد قانونی و مقتدری به نام مجمع تشخیص مصلحت نظام که قانونا در تدوین سیاستهای کلی مشارکت دارد، چه لزومی دارد که نهاد دیگری مانند شورای عالی انقلاب فرهنگی راجع به سیاستهای فرهنگی تصمیم بگیرد و ایجاد قاعده حقوقی نماید؟ یکی از مشکلات اساسی کشور ما، تعدد مراجع تصمیم گیری است که به اتخاذ تصمیمات متعارض منتهی می شود. شایسته است با حذف این وظیفه از مجموعه وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی و قرار دادن آن در مجرای قانونی، مشکلات موجود بر سر راه نهادهای ذی ربط برطرف شود. پس از سلب وظیفه سیاست گذاری و قانونگذاری (قانون به معنای عام) از شورای عالی، شورای مذکور در صورت نیاز می تواند با اصلاح ساختار و کوچک کردن بدنه اداری به فعالیت خود در مورد وظایف دیگر ادامه دهد.

نتیجه گیری
در این مقاله، چند مسأله پیرامون شورای عالی انقلاب فرهنگی بررسی شد که نتایج حاصله به اختصار ذکر می شود:

1- شورای عالی انقلاب فرهنگی در سالهای نخست پیروزی انقلاب اسلامی، به فرمان حضرت امام خمینی رحمه الله تشکیل شده است.

2- مهمترین وظیفه شورای مذکور «تعیین خط مشی فرهنگی مراکز آموزشی»، «شناسایی و جذب اساتید متدین و متعهد به نظام» و «پیشگیری از نفوذ عناصر منحرف و وابسته به محیط های دانشگاهی» می باشد.

3- جایگاه حقوقی شورای عالی و مشروعیت آن به ولایت مطلقه فقیه ارتباط پیدا می کند.

4- مصوبات شورای عالی در رتبه ای پایینتر از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی قرار می گیرد. اما در صورتی که مقام رهبری مصوبه ای از مصوبات شورای عالی را تأیید کند، این مصوبه به عنوان فرمان رهبری و حکم حکومتی در رتبه ای بالاتر از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی قرار می گیرد.

6- در وضعیت موجود، بهتر است بر اساس بند (1) اصل یکصد و دهم، مقام رهبری از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام، سیاستهای فرهنگی را تعیین کند و این وظیفه از مجموع وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی حذف شود.

پی نوشت ها:

[1] محقق، نویسنده و کارشناس ارشد حقوق خصوصی.

[2] بعضی گفته اند: مقصود امام خمینی رحمه الله از ولایت مطلقه، همان ولایت عامه است؛ ر.ک: محمدهادی معرفت، ولایت فقیه، انتشارات مؤسسه فرهنگی انتشاراتی التمهید، چاپ دوم، 1377، ص 74.

[3] اداره کل قوانین و مقررات کشور، مجموعه مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، مؤسسه اطلاعات، چاپ اول، 1372، جلد اول، ص 12

[4] همان، ص 13. همان، ص 15.

[5] همان، صص 4 - 2.

[6] از مجموع سخنان عده ای از نمایندگان مجلس شورای اسلامی که در مقام دفاع از بعضی مصوبات - که از سوی شورای نگهبان به دلیل مغایرت آن با مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی رد شده است - ایراد کرده اند، این مناقشات به چشم می خورد.

[7] در قانون اساسی مصوب سال 1358، مجمع تشخیص مصلحت نظام پیش بینی نشده بود. این نهاد تا پیش از بازنگری سال 1368 به استناد فرمان حضرت امام خمینی رحمه الله فعالیت می کرده است.

[8] ر.ک: حسین جنّاتی، شورای نگهبان سند مشروعیت قوانین نظام، ناشر: مؤلف، چاپ اول، 1370، ص 175 متن سخنان آقای آذری قمی؛ اداره کل قوانین، صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، چاپ اول، 1369، ج 3، صص 1635 -1634.

[9] سید محمدمهدی هزاوه یی، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به همراه مجموعه نظریات شورای نگهبان، چاپخانه پاسدار اسلام، چاپ اول، 1378، ص 87 به نقل از اداره کل قوانین و مقررات کشور، مجموعه نظریات شورای نگهبان، ج 2، ص 1178.

[10] صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانونی اساسی جمهوری اسلامی ایران، پیشین، ص 1374.

[11] همان، ص 1639.

[12] امام خمینی، ولایت فقیه، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی رحمه الله، چاپ نهم، 1378، ص 40.

[13] امام خمینی، صحیفه امام، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی رحمه الله، چاپ اول، 1378، ج 20، صص 453 - 452.

[14] امام خمینی، کتاب البیع، مؤسسه مطبوعاتی اسماعیلیان، قم، الجزء الثانی، صص 489 - 488.

[15] صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پیشین، ص 1630.

[16] ر.ک: حسین جنّاتی، پیشین، صص 179 - 175 سخنان آقای آذری قمی.

[17] اصل 107 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[18] ر.ک: صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پیشین، ص 1636 سخنان آقای عبدالله نوری و ص 1639 (سخنان آقای آذری قمی).

[19] آقای عبدالله نوری در موافقت با پیشنهاد الحاق قید «مطلقه» به اصل 57 می گوید: «به نظر من اگر آنجا [اصل 57] این اصلاح بشود شاید خیلی بحثها جمع و جور بشود و این مسأله ای نباشد که قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه فقیه بر طبق اصول آینده اعمال می گردد. اگر آنجا را اصلاح کنیم، هم سازماندهی کشور را قبول کرده ایم، هم ارتباطش به هم داده ایم...»، همان، ص 1636.

[20] ر.ک: همان، ص 1640 (پاسخ آیه الله خامنه ای به آقای آذری قمی و همچنین سخن آقای یزدی).

[21] محمدجواد ارسطا، ولایت مطلقه فقیه در قانون اساسی، اندیشه حکومت، شماره سوم، شهریور و مهر 1378، ص 22.

[22] صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پیشین، صص 1387 - 1381.

[23] آیه الله خامنه ای در دفاع از ولایت مطلقه در جریان بازنگری قانون اساسی می گوید: «ما ولایت مطلقه را در عمل و حتی در اظهارات داریم می گوییم، منتها این ولایت مطلقه اعمالش و اداره کشور به وسیله او با یک سیستمی انجام بگیرد، آن سیستم این است. آنجا که این سیستم با ضرورتها برخورد می کند و کارآیی ندارد، آن وقت ولایت مطلقه از بالا سر وارد می شود گره را باز می کند.»؛ همان، ص 1638.

[24] محمدجعفر جعفری لنگرودی، ترمینولوژی حقوق، گنج دانش، چاپ هفتم، 1374، ص 517.

[25] سید ابوالفضل قاضی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، مؤسسه انتشاراتی و چاپ دانشگاه تهران، 1370، ج 1، ص 247.

[26] اصل 58 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[27] اداره کل قوانین و مقررات کشور، مجموعه مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، پیشین، ص 107.

[28] یکی از حقوقدانان شورای نگهبان اخیرا گفته است: «مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی مافوق قوانین مجلس نیست». ایشان همچنین گفته است: «اگر رهبری بر روی یک مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی دست گذاشت، شورای نگهبان اعلام می کند که چون این مصوبه مورد تأیید رهبری است و حکم حکومتی در مورد آن صدق می کند، هیچ نهادی از جمله مجلس حق نقض آن را ندارد.»؛ روزنامه حیات نو، 31/2/1381، ص 8 سخنان آقای محسن اسماعیلی.

[29] ر.ک: ناصر مکارم شیرازی، انوار الفقاهة، مدرسة الامام امیرالمؤمنین، چاپ دوم، قم 1413 ق، کتاب البیع، ج 1، ص 536.