مجله  رواق اندیشه  رواق اندیشه، شماره 11، آبان 1381 

نویسنده : هدایت نیا، فرج الله
فرج الله هدایت نیا[1]

چکیده:
یکی از اصول مهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مربوط به تأسیس یک نهاد سیاسی با ترکیب ویژه ای به نام شورای نگهبان است. شورای نگهبان ضامن اسلامیت و نیز پاسدار قانون اساسی محسوب می شود؛ زیرا با اختیاراتی که دارد، مانع تصویب قوانین مغایر با شرع و قانون اساسی می شود. در این راستا، نظارت بر قوانین و مقررات یکی از مهمترین وظایف این نهاد به شمار می رود. امّا، شورای نگهبان چگونه این وظیفه مهم را اعمال می کند و در این رابطه از چه اختیارات و محدودیت هایی برخوردار است؟

راجع به این موضوع سؤالات مهمی وجود دارد که این نوشتار به آنها می پردازد. سؤالاتی مانند: گستره نظارت، الزامی بودن نظارت، عدم قابلیت تفویض نظارت و جایگاه احکام حکومتی ولی فقیه در اعمال نظارت.

مقدمه
شورای نگهبان به عنوان یکی از مهمترین نهادهای جمهوری اسلامی ایران، وظایف متعددی را بر عهده دارد. تفسیر قانون اساسی، نظارت بر انتخابات و نظارت بر قوانین و مقررات وظایف مهمی است که قانون اساسی آنها را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. در مورد نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مقررات پرسشهای مهمی وجود دارد که شایسته بررسی است. این پرسشها به شرح زیر است:

1ـ فلسفه نظارت بر قوانین و مقررات چیست؟

2ـ دامنه شمول نظارت بر قوانین و مقررات چقدر است؟

3ـ آیا نظارت بر قوانین و مقررات الزامی است؟

4ـ آیا نظارت بر قوانین و مقررات قابل تفویض است؟

در این نوشتار، ابتدا کیفیت و اقسام نظارت بر قوانین کشورها مورد بررسی قرار می گیرد و سپس پرسشهای فوق به بحث گذاشته می شود.

1ـ فلسفه نظارت
پیش از هر بحثی لازم است ضرورت نظارت بر قانون گذاری تبیین شود. چه ضرورتی دارد تا بر کار تقنین نظارت شود؟ در پاسخ به سؤال فوق باید گفت که قانون اساسی هر کشور به عنوان مهمترین سند رسمی، پایه و اساس همه امور محسوب می گردد. این قانون که بحق «امّ القوانین» لقب گرفته، تعدیل کننده همه شؤون حکومت، تنظیم کننده ساختار حکومتی و تضمین کننده حقوق و آزادیهای عمومی است.

ارزش و اعتبار این قانون به گونه ای است که آن را در رتبه ای بالاتر از تمامی قوانین و مقررات قرار داده است. با این وجود، این سند مهم، پیوسته از دو جهت در معرض خطر قرار دارد. یک جهت، احتمال نقض آن از سوی قوه مقننه است. ممکن است قانون گذار مصوباتی را وضع کند که مغایر با بعضی از اصول قانونی اساسی باشد.[2]

جهت دیگر، نقض قانون اساسی در مرحله اجرا است. قوه مجریه یا قضاییه ممکن است در مورد اصول مربوط به خود مرتکب تخلف شده و اصول مربوطه را نقض کنند. برای مقابله با این خطرها چه تدبیری اندیشیده شده است؟

به طور معمول، برای پیشگیری از نقض قانون اساسی از سوی قوه مقننه، نهادی را به عنوان ناظر تعیین می کنند و به او اختیار ابطال مصوبات مغایر با قانون اساسی اعطا می کنند. به دیگر سخن، نهادی به عنوان ناظر با اختیارات لازم، وظیفه نگهبانی و حراست از قانون اساسی را در قبال تعدیهای احتمالی قوه مقننه بر عهده می گیرد.

در کشورهایی که نظام های مکتبی بر آنها حکومت می کنند، نگهبانی از اصول مکتبِ حاکم، نیز ارزش و اهمیت ویژه ای دارد؛ باید تدبیری اتخاذ شود تا قوانین مغایر با موازین مکتب وضع نشده و برای اجرا توشیح نگردد. برای پیشگیری از نقض اصول مکتب از سوی قوه مقننه نیز، نظارت یک مرجع ذی صلاح ضرورت پیدا می کند.

از آنچه گذشت، معلوم می شود که «فلسفه نظارت بر قانون گذاری و ضرورت آن، پیشگیری از تخلفات احتمالی قوه مقننه نسبت به اصول قانون اساسی و موازین مکتب» است.

2ـ مرجع نظارت
در فرع پیشین، ضرورت وجود یک نهاد نظارتی جهت بررسی مصوبات قوه مقننه و انطباق آن با قانون اساسی و نیز موازین شرعی (در نظام جمهوری اسلامی) بیان شد. اما نهادی که می تواند بر کار قانون گذاری نظارت نماید باید چه ترکیبی داشته باشد؟ در منابع حقوق اساسی، از ضرورت کنترل قوانین به وسیله قانون اساسی بحث شده و دو روش در این رابطه ذکر شده است.

در برخی نظامها روش کنترل قضایی را برگزیده اند و به قوه قضائیه حق داده می شود که در هنگام رسیدگی قضایی، اگر قانونی را بر خلاف قانون اساسی بیابد از اجرای آن خودداری کنند و تحت شرایطی آن را غیر قابل اجرا اعلام کنند. روش کنترل قضایی در ایالات متحده امریکا اعمال می شود.

در نظام حقوقی آلمان، با این استدلال که کنترل قوانین کاری بسیار مهم است، مرجع قضایی ویژه ای را پیش بینی کرده اند. در این نظام «دادگاه قانون اساسی» وظیفه بررسی قوانین عادی از حیث عدم مغایرت آن با قانون اساسی را بر عهده دارد.

بعضی دیگر از نظامها، روش کنترل به وسیله «ارگان سیاسی» انتخاب کرده اند؛ مثلاً، در فرانسه برای نیل به هدف ذکر شده، شورایی به نام «شورای قانون اساسی» پیش بینی شده است. این شورا که مرکب از نه عضو بوده و برای مدت نه سال نیز انتخاب می شوند، کار بررسی قانون عادی و قوانین ارگانیک و انطباق آن با قانون اساسی را بر عهده دارد.

حقوقدانان فرانسوی چنین استدلال کرده اند که قوای سه گانه مقننه، مجریه و قضائیه در عرض یکدیگر بوده و هم سطح هستند. سپردن وظیفه کنترل قوانین بر عهده یکی از قوا، این قوه را در رتبه ای بالاتر از قوای دیگر قرار می دهد و این مسأله، تعادل و توازن بین قوای سه گانه را از بین می برد. بدین ترتیب، آنها روش کنترل به وسیله یک نهاد سیاسی مستقل و خارج از سلطه قوای سه گانه را ترجیح می دهند.[3]

«شورای نگهبان» در جمهوری اسلامی ایران، به عنوان یک نهاد سیاسی مستقل، وظیفه کنترل قوانین را بر عهده دارد.

البتّه در جمهوری اسلامی ایران، نهاد ناظر بایستی از ترکیب دو گانه ای برخوردار باشد؛ زیرا وظیفه این مرجع نظارتی، از یک جهت، انطباق مصوّبات قوه مقنّنه با قانون اساسی و از جهت دیگر انطباق آن با موازین شریعت است. بنابراین، لازم است، جمعی از حقوقدانان و دین شناسان (فقها) عضو این نهاد باشند.

به همین دلیل، در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای «شورای نگهبان» دوازده عضو پیش بینی شده است. نیمی از اعضای آن فقیه و نیمی دیگر حقوقدان هستند. اعضای فقیه شورای نگهبان، منتخبین مقام رهبری هستند. اعضای حقوقدان این شورا نیز از میان کسانی که از سوی رئیس قوه قضاییه به مجلس معرفی شده اند، انتخاب می شوند.[4]

نظارت شرعی بر مصوّبات قوه مقننه در نظام حقوقی کشور ما دارای سابقه و پیشینه است و آن، نظارت «فقهای طراز اول» بر قانون گذاری در اصل دوم متمّم قانون اساسی مشروطه ایران است. البتّه بین این نهاد و شورای نگهبان از لحاظ «روش انتخاب اعضا»، «ترکیب اعضا» و «وظایف» تفاوت وجود دارد که برای رعایت اختصار از ورود در این بحث خودداری می شود.

شورای نگهبان در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، وظایف مهمی را بر عهده دارد[5] که نظارت بر قانون گذاری یکی از مهمترین این وظایف است. در حقیقت، پاسداری از قانون اساسی و احکام شرعی فلسفه وجودی شورای نگهبان محسوب شده و وظایف دیگر این شورا، در درجه دوم اهمیت قرار دارند.[6]

3ـ کیفیت نظارت
در سطور گذشته بیان شد که نظارت بر مصوّبات قوه مقننه از وظایف شورای نگهبان است.[7] آنچه شایسته بررسی است، این است که این شورا چگونه بر قانون گذاری نظارت می کند؟

در مورد کیفیت اعمال نظارت، اصول 94 تا 97 تشریفاتی را معین کرده است که در زیر بیان می شود.

3ـ1) ضرورت ارسال مصوّبات مجلس به شورای نگهبان
قانون اساسی در اصل 94 لازم دانسته است که محصول کار مجلس شورای اسلامی جهت بررسی به شورای نگهبان ارسال شود. قانون اساسی با تعبیر «کلّیه مصوّبات» بر عمومیت اصل نظارتی شورای نگهبان تأکید کرده است. مصوّبات مجلس شورای اسلامی انواعی دارد: مصوّبات دایمی، مصوّبات آزمایشی، مصوّبات تفسیری، مصوّبات مربوط به بودجه، عهدنامه ها و موافقت نامه های بین المللی، تمامی این مصوّبات، باید جهت انطباق با قانون اساسی و موازین شرعی به شورای نگهبان ارسال شود.

دو نوع از مصوّبات مجلس از ارسال به شورای نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارت اند از: «تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی» و «انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شورای نگهبان»[8]

مجلس شورای اسلامی اقدامات دیگری نیز انجام می دهد که در بحث نظارت قابل تامل است؛ مانند رأی اعتماد یا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هیأت رئیسه مجلس و مانند آن. آیا اصل نظارتی شورای نگهبان شامل این موارد هم می شود؟ در این باره می توان «مصوّبات» مجلس را از «تصمیمات» آن تفکیک کرد و تصمیمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست. مواردی مثل رأی اعتماد به وزرا یا انتخاب حقوقدانان یا انتخاب هیأت رئیسه، تصمیم گیری است نه تصویب و قانون گذاری. به همین دلیل از اصل نظارت استثنا می شود.[9]

3ـ2) مهلت اظهار نظر شورای نگهبان
همان طور که اشاره شد، مصوّبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود. شورای نگهبان در اظهار نظر، از محدودیت زمانی برخوردار است. اصل 94 مقرر داشته است که شورای نگهبان حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول، آن را بررسی نماید و اگر مغایرتی با قانون اساسی یا احکام شرعی در آن مشاهده کرد، جهت تجدید نظر به مجلس گزارش کند.

لازم نیست که شورای نگهبان، مصوّبه مجلس را تأیید کند، بلکه مکلف است که اگر مغایرتی مشاهده کرد، آن را اعلام نماید. قانون اساسی، سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان در طول ده روز را تأیید آن تلقی کرده است و این برای پیشگیری از تعلّل و مسامحه احتمالی شورای نگهبان در اظهار نظر است که به تعطیلی در امر قانون گذاری منتهی می شود.

ممکن است به دلیل تراکم کار، شورای نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوّبه را بررسی کند و مهلت بیشتری لازم داشته باشد؛ در این صورت، می تواند حداکثر ده روز دیگر مهلت بخواهد که اصطلاحا به آن «استمهال» گفته می شود.[10]

4ـ اقسام نظارت
قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است. یک نوع، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ انطباق، یا عدم مغایرت آن با قانون اساسی است. نوع دیگر، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. از نظارت نوع اوّل به نظارت قانونی و از نظارت نوع دوم به نظارت شرعی تعبیر می کنیم.

4ـ1) نظارت قانونی
اصل برتری قانون اساسی، ایجاب می کند که کلّیه قوانین و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با آن هیچ تعارضی نداشته باشند. قانون گذار عادی، موظف است در چارچوب قانون اساسی، قانون گذاری کند و از حریم آن تعدّی نکند. یکی از وظایف شورای نگهبان، این است که بر مصوّبات مقنّن نظارت کند و با بررسی دقیق، نسبت به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی، اطمینان حاصل کند. این مسأله در اصول متعددی از قانون اساسی ذکر شده است. مانند اصول 71، 72، 91، 94 و 96.

4ـ2) نظارت شرعی
در جمهوری اسلامی ایران، احکام اسلام حاکم است و قانون گذاری بایستی در چارچوب این احکام صورت گیرد.

اصل چهارم قانون اساسی از ضرورت انطباق کلّیه قوانین و مقررات با موازین شرعی سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهای شورای نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل 96 آمده است:

«تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است.»

به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیم گیرنده دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی قاعده حقوقی وضع کند. ولی، این موضوع شایسته بررسی است که مقصود از «حکم شرعی» چیست؟

در پاسخ به پرسش فوق، باید گفت که دستورهای شارع مقدس، در قالب احکام اوّلیه و ثانویه صادر شده است. مقصود از احکام اولیه، احکامی است که در کتاب و سنت برای اشیا و امور به اعتبار ذات آن وضع شده است. احکامی که در حالت طبیعی آنها و بدون عروض حالت ثانوی بر موضوعات مترتّب می شود. در مقابل احکام اولیه، احکام ثانویه قرار دارند و آن حکمی است که مسبوق به یک حکم دیگری باشد و به خاطر عوارضی غیرعادی، مانند اضطرار، عسر و حرج، ضرر، تقیه و... حکم جدیدی پیدا نماید، مانند خوردن گوشت خوک که در شرایط عادی حرام بوده و در شرایط اضطرار مجاز می شود.

نوع دیگری از احکام وجود دارند که از آنها به احکام حکومتی تعبیر می شود. حکم حاکم اسلامی، شرعی است؛ زیرا با اجازه خدای متعال (شارع مقدس) اقدام به صدور حکم می کند. بنابراین، حکم حاکم اسلامی، با واسطه، حکم شارع محسوب می گردد. اعم از این که در عرض حکم اولی و ثانوی قرار داده شود و گفته شود، حکم، سه قسم است: اوّلی، ثانونی و حکومتی، یا در طول احکام اوّلیه و ثانویه قرار داده شود.[11]

از آنچه گذشت، نتیجه می گیریم که حکم حاکم اسلامی همانند احکام اوّلیه و ثانویه بر قوانین و مقرّرات موضوعه حاکم است. به دیگر سخن، قوانین و مقرّرات موضوعه نباید با احکام حکومتی مغایر باشد. اصولی از قانون اساسی که از ضرورت انطباق کلّیه قوانین و مقرّرات با موازین و احکام شرعی سخن می گوید، بر مطلب پیشین نیز دلالت دارند. مگر آن که کسی منکر شرعی بودن احکام حکومتی باشد!

بنابراین، شورای نگهبان در مقام ناظر بر قانون گذاری می تواند، مصوّبات را به دلیل مغایرت آن با حکم حاکم اسلامی (ولی فقیه) رد کند و این نه تنها اقدامی مغایر با قانون اساسی نیست، بلکه موافق با آن است.

این مطلب، قابل توجه است که حکم حکومتی، گاهی مستقیما از سوی ولی فقیه صادر می شود و گاهی از سوی نهادهایی مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی انقلاب فرهنگی وضع شده و به امضای رهبری می رسد. با توجه به بند (8) اصل یکصد و دهم قانون اساسی، معضلات نظام را مقام معظم رهبری از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام حل می کند. از این رو، مصوّبات مجمع در مورد معضلات نظام و موارد ارجاعی از سوی مقام رهبری، تصمیم حاکم اسلامی محسوب می گردد. همچنین، آن دسته از مصوّبات شورای عالی انقلاب فرهنگی که به دلیل اهمیت آن به طور مشخص به تأیید مقام معظم رهبری رسیده باشد، تصمیم حاکم اسلامی محسوب می گردد.[12] با این بیان، تمامی مصوّبات مجمع تشخیص مصلحت نظام یا شورای عالی انقلاب فرهنگی را نباید فرامین رهبر یا احکام حکومتی بدانیم.

5ـ دامنه شمول نظارت
تردیدی نیست که در نظام جمهوری اسلامی، بایستی تمامی قوانین و مقرّرات منطبق بر قانون اساسی و شرع مقدّس باشد، و به تعبیری دقیق تر، مغایر با اصول قانون اساسی و احکام شرعی نباشد. در اصل چهارم قانون اساسی به صراحت آمده است:

«کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد...».

این عبارت با تعمیمی که در آن به کار رفته است، دامنه وسیعی دارد و هیچ قانون یا مقرره ای از عموم آن خارج نمی باشد. بنابراین، اصل مغایر نبودن قوانین و مقرّرات با احکام شرعی، یک اصل غیر قابل تشکیک است. اگرچه در اصل چهارم، مسأله انطباق قوانین و مقرّرات با قانون اساسی ذکر نشده است، ولی از اصول دیگر قانون اساسی این مسأله نیز روشن می شود؛ زیرا علاوه بر اصل چهارم، اصول دیگری از قانون اساسی بر این اصل دلالت نموده است؛ مانند اصل 72 (مصوّبات مجلس شورای اسلامی)، اصل 85 (مصوّبات قوه مجریه)، اصل 105 (مصوّبات شوراها). از این اصول استفاده می شود که هر مصوّبه ای، از هر مرجعی، در نظام جمهوری اسلامی، در صورتی معتبر بوده و قابل اجرا است که مغایر با قانون اساسی و شریعت مقدّس اسلام نباشد. به عبارت دیگر، اصل عدم مغایرت قوانین و مقرّرات با قانون اساسی و احکام شرعی عام بوده و استثناناپذیر است.

سؤالی که در این خصوص به ذهن متبادر می شود، این است که آیا نظارت بر تمام قوانین و مقرّرات با شورای نگهبان است؟ به بیان دیگر، آیا اصل نظارت شورای نگهبان عام بوده و شامل کلّیه قوانین و مقرّرات می شود یا خیر؟ در صورت اخیر، چه مرجعی صلاحیت نظارت دارد؟ برای پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانین را به طور جداگانه مورد بررسی قرار دهیم:

5ـ1) نظارت بر مصوّبات مجلس شورای اسلامی
تردیدی نیست که نظارت بر مصوّبات مجلس شورای اسلامی، با شورای نگهبان است. حتّی می توان گفت علت اصلی تشکیل شورای نگهبان، پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از لحاظ عدم مغایرت مصوّبات مجلس شورای اسلامی، با آن دو می باشد (اصل 91).

5ـ2) مصوّبات قوه مجریه
مطابق اصل 85، مجلس شورای اسلامی می تواند، تصویب دایمی اساسنامه سازمانها، شرکت ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید. در همین اصل، تأکید شده است که «در این صورت، مصوّبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است.»

بنابراین، در شمول اصل نظارت شورای نگهبان بر مصوّبات قوه مجریه نیز تردیدی وجود ندارد.

علاوه بر این، دولت برای اجرای قوانین اقدام به وضع آیین نامه و تصویب نامه یا صدور بخش نامه می کند (اصل 138). به صراحت اصل یکصد و سی و هشتم، این مقرّرات نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد. کنترل این سه قسم از مقرّرات بر عهده چه کسی است؟ ذیل اصل یکصد و سی و هشتم، برای رئیس مجلس شورای اسلامی نوعی حق نظارت بر این قسم از مقرّرات پیش بینی کرده است. در این اصل آمده است: «... به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستد.» با این وجود، در همین اصل، نظارت شرعی بر این قسم مقرّرات مسکوت مانده است.

در اصل یکصد و هفتاد، ابطال مقرّرات مغایر با شرع، به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که «ابطال» مقرّرات مغایر با شرع، با «تشخیص» مقرّرات مغایر با شرع متفاوت است. به همین دلیل، ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری، مقرّر داشته است که دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقرّرات دولتی با احکام شرعی، باید از شورای نگهبان استعلام نماید. بنابراین، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقرّرات مغایر با دیوان عدالت است.

5ـ3) مصوّبات شوراها
مطابق اصول 100، 101، 102 و 103 شوراها از مراکز تصمیم گیری در نظام جمهوری اسلامی محسوب می شوند. به موجب اصل یکصد و پنجم، مصوّبات شوراها نباید مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. حال، نظارت بر مصوّبات شوراها با چه مرجعی است؟ در قانون اساسی نصّی در این خصوص مشاهده نمی شود. به نظر نگارنده، مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شورای نگهبان است؛ زیرا:

اصل چهارم قانون اساسی، تشخیص انطباق کلّیه قوانین و مقرّرات با موازین اسلام را به شورای نگهبان موکول کرده است. بی گمان، مصوّبات شوراها نیز جزئی از مقرّرات کشور محسوب می گردد. بنابراین، از اصل چهارم فهمیده می شود که نظارت شرعی بر مصوّبات شوراها، با شورای نگهبان است.

علاوه بر آن، از مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی فهمیده می شود که نظارت شرعی و قانونی بر مصوّبات شوراها، با شورای نگهبان است. توضیح این که در اصل یکصد و پنجم آمده است:

«تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین شرع و قوانین کشور باشد.»

عده ای از اعضای مجلس مذکور معتقد بودند که مرجع تشخیص مطابقت یا مغایرت، تعیین شود. ولی، اکثریت اعضا به دلیل عموم و شمول اصل چهارم، نیازی به این کار نمی بینند. آنان تاکید می کنند که کلّیه قوانین و مقرّرات باید بر اساس موازین اسلام باشد و در همه موارد مرجع تشخیص، شورای نگهبان است.[13] از آنجا که در اصل یکصد و پنجم، عدم مغایرت مصوّبات شوراها، با قوانین کشور ذکر شده است، نتیجه می گیریم که نظارت قانونی بر مصوّبات شوراها نیز، با شورای نگهبان است.

5ـ4) قوانین پیش از انقلاب
بخشی از قوانین موجود، مصوّب پیش از انقلاب است، آیا شورای نگهبان می تواند این قبیل قوانین را مورد بررسی شرعی و قانونی قرار دهد؟ عده ای از حقوقدانان، در این مسأله تردید کرده اند. تردید آنان، ناشی از فقدان یک نصّ قانونی است. در قانون اساسی تکلیف این موضوع روشن نشده است. با این وجود، به دلایلی که پیش از این اشاره شد (اصل چهارم ـ احتمال وجود قوانین مغایر با شرع و قانون اساسی در بین قوانین گذشته)، اصل نظارت شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد.

شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری، خود را برای بررسی قوانین پیش از انقلاب صالح دانسته و در پاسخ به استفساریه شورای عالی قضایی مقرّر داشته است:

«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسی این است که به طور اطلاق کلّیه قوانین و مقرّرات در تمام زمینه ها باید مطابق با موازین اسلام باشد و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است...»[14]

تردیدی نیست که از نظر قانونی شورای نگهبان، می تواند مانع اعتبار یافتن مصوّبات مجلس شورای اسلامی بشود؛ امّا آیا می تواند قوانین گذشته را ابطال نموده و آنها را بی اعتبار اعلام نماید؟ به تعبیر دیگر، آیا همان طور که وظیفه تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت بر عهده شورای نگهبان است، ابطال قوانین و مقرّرات مغایر نیز با این شورا است؟ اصولاً رأی شورای نگهبان مبنی بر مغایر بودن یک قانون با احکام شرعی چه اثری دارد؟ آیا موجب لغو آن قانون خواهد شد؟

در قانون اساسی در این رابطه حکمی نیامده است و به همین دلیل، نمی توان پاسخی مطمئن به پرسش فوق ارائه نمود. حتّی ممکن است، گفته شود: «تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت» با «ابطال موارد مغایر» دو عمل حقوقی جداگانه هستند که هیچ ملازمه ای میان آن دو وجود ندارد. و به همین دلیل، در ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری بین این دو وظیفه فرق گذاشته شد، به این صورت که تشخیص مغایرت بر عهده شورای نگهبان و ابطال مقرّرات مغایر، با دیوان عدالت اداری است. این مطلب می تواند قرینه ای باشد بر این که اعلام نظر شورای نگهبان مبنی بر مغایرت یک مقرره با احکام شرعی به معنای بی اعتباری و لغو آن نمی باشد.

با این حال، پذیرش این نظریه که «رأی شورای نگهبان مبنی بر غیر شرعی بودن یک قانون موجب بی اعتباری و لغو آن خواهد شد»، خالی از قوّت نیست؛ زیرا، اصل چهارم قانون اساسی تصریح می کند که کلّیه قوانین و مقرّرات باید بر اساس موازین اسلامی باشد و نیز تأکید می کند که اصل اسلامیت بر اطلاق یا عموم، تمامی اصول قانون اساسی و قوانین و مقرّرات دیگر حاکم است و تشخیص آن با فقهای شورای نگهبان است. این مطلب به معنای این است که قوانین مغایر با موازین اسلامی اعتبار ندارد. با این بیان، نمی توان پذیرفت که قانون مغایر با احکام شرع تا اصلاح آن از سوی مقنّن یا تصویب قانون جایگزین بر اعتبار خود باقی بوده و مثل گذشته همچنان اجرا شود. در نتیجه، می توان گفت رأی شورای نگهبان مبنی بر غیر شرعی بودن یک قانون، از جهت حقوقی آن را لغو می کند.[15]

6ـ الزامی بودن نظارت
در مباحث پیشین، پذیرفتیم که شورای نگهبان بر قوانین و مقرّرات نظارت دارد و این نظارت عام است. مطلب مهمی که در این رابطه جای بحث دارد، این است که آیا شورای نگهبان ملزم است که بر تمام قوانین نظارت کرده و همه آنها را بررسی کند؟ به بیان دیگر، آیا نظارت شورای نگهبان تکلیف این نهاد است؟ در پاسخ به این سؤال، باید موارد زیر را جداگانه بیان نماییم:

6ـ1) مصوّبات مجلس شورای اسلامی
در مورد مصوّبات قوّه مقننه، بیان قانون اساسی الزام و تکلیف است. زیرا در اصل 94 می گوید:

«کلّیه مصوّبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول... مورد بررسی قرار دهد...»

این اصل، صراحت دارد که ارسال کلّیه مصوّبات مجلس به شورای نگهبان الزامی است. از سوی دیگر، شورای نگهبان وظیفه دارد آن را از حیث شرعی و قانونی مورد بررسی قرار دهد. واژه «وظیفه»، بیانگر یک حکم و تکلیف است. در نهایت، ممکن است پس از بررسی، جهت مغایرتی مشاهده نشود و اظهار نظر ضرورتی پیدا نکند، ولی در هر حال، بررسی مصوّبات مجلس از لحاظ شرعی و قانونی الزامی است.

6ـ2) مصوّبات قوه مجریه
در مورد مصوّبات دولت، صراحت گذشته به چشم نمی خورد. ولی، در این رابطه می توان گفت مصوّبات دولت (مصوّبات موضوع اصل 85 ق.ا.) در حقیقت، حکم مصوّبات مجلس را دارد؛ زیرا دولت با اجازه مجلس اقدام به وضع قانون در موارد خاص می نماید و در حقیقت به نیابت از سوی مجلس اقدام می کند. بنابراین، شورای نگهبان در خصوص این دسته از مصوّبات دولت نیز موظف به نظارت است.

6ـ3) مصوّبات شوراها
در مورد مصوّبات شوراها، تکلیفی برای شورای نگهبان در قانون اساسی مشاهده نمی شود. اما از مشروح مذاکرات خبرگان قانون اساسی الزام فهمیده می شود. در مذاکرات ذیل اصل یکصد و پنجم، ریاست مجلس خبرگان قانون اساسی می گوید:

«بعد از این که ان شاء الله مجلس شورای ملّی تشکیل شد و شورای نگهبان هم تشکیل شد، ما می رویم در حضور شورای نگهبان و می گوییم در این اصل [4] نوشته شده است که تمام قوانین و مقرّرات مملکت هر چه باشد، بایستی زیر نظر شما باشد؛ پس شما موظف اید برای همه استانها و شهرستانها و بخش ها نماینده معین کنید که مقرّرات را زیر نظر بگیرند.»[16]

از ظاهر عبارت فوق، چنین برداشت می شود که تکلیف شورای نگهبان در مورد نظارت، همچون اصل نظارت عام است. این تکلیف عمومی با فلسفه نظارت سازگارتر است؛ زیرا هدف آن است که در جمهوری اسلامی، هیچ قانون یا مقرره ای بر خلاف شرع و قانون اساسی اجرا نشود، اگر چنین است، پس لازم است این عدم مغایرت احراز شود. حال، چگونه ممکن است شورای نگهبان بر این همه قوانین و مقرّرات نظارت نماید؟! در مبحث بعدی بررسی خواهد شد.

7ـ قابلیت تفویض نظارت
در بحث «دامنه شمول نظارت» گذشت که نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مقرّرات، عام است. شورای نگهبان بر مصوّبات مجلس شورای اسلامی، مصوّبات قوه مجریه و مصوّبات شوراها نظارت دارد. سؤال قابل طرح این است که آیا شورای نگهبان می تواند نظارت بر تمام یا قسمتی از قوانین را به هیأتی واگذار نماید؟ این سؤال از این جهت ضروری و مهم به نظر می آید که ما نظارت را وظیفه و تکلیف شورای نگهبان دانستیم. حال، اگر بنا باشد شورای نگهبان تمامی قوانین را مورد بررسی قرار دهد، این کار چگونه ممکن است؟ شورای نگهبان اعضای محدودی دارد (12 نفر در مورد نظارت قانونی و شش نفر در مورد نظارت شرعی) و توان آنها نیز محدود است.

نکته قابل توجه این است که از نظر شورای نگهبان، عضویت در شورا با مشاغل دیگر قابل جمع است و اصل منع جمع مشاغل[17] شامل عضویت در شورای نگهبان نمی شود. نتیجه این برداشت، شاغل بودن اعضای شورا در کنار عضویت در این نهاد است و این مسأله، کار بررسی تمامی قوانین را توسط خود اعضاء دشوار، بلکه غیر ممکن می سازد.

می دانیم که شورای نگهبان، در مورد نظارت بر انتخابات، هیأتهای نظارتی تشکیل داده است و در هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات، بعضی از اعضای شورا حضور دارند. آیا در مورد نظارت بر قوانین و مقرّرات نیز می توان چنین کرد؟

ممکن است گفته شود قانون اساسی در این مورد ساکت است و حکمی ندارد. اگر از نظر قانون گذار اساسی، نظارت قابل تفویض نبود، بایستی آن را منع می کرد. به علاوه، از مشروح مذاکرات جواز تفویض نظارت فهمیده می شود. در قسمتی از مذاکرات که در بند (5) ذکر شد، رئیس مجلس خبرگان، خطاب به اعضای شورا می گوید:

«... پس شما موظفید برای همه استانها و شهرستانها و بخش ها نماینده معین کنید که مقرّرات را زیر نظر بگیرند.»

این عبارت، بر قابل تفویض بودن نظارت بر قوانین دلالت دارد و اشعار دارد بر این که شورای نگهبان می تواند هیأتهایی تشکیل دهد تا آنان قوانین کشور (بویژه در مورد مصوّبات شوراها و قوانین مصوّب پیش از انقلاب) را مورد ارزیابی و بررسی قرار دهند و بر کار این هیأتها نظارت داشته باشد. بنابراین، باید توجه داشت که جواز تفویض اختیار نظارت، به معنای تفویض یا واگذاری مسؤولیت، نیست. شورای نگهبان، مسؤول نظارت بر قوانین و مقرّرات است. از این رو، لازم است در صورت واگذاری کار بررسی مصوّبات به یک هیأت، کارهای اوّلیه را هیأت مورد نظر انجام داده و نظر نهایی را شورای نگهبان اعلام نماید. به بیان دیگر، اعضای شورای نگهبان، با توجه به شایستگی های علمی و اخلاقی و با در نظر گرفتن اهمیت کار نظارت بر قوانین به این سمت برگزیده می شوند. آنان نمی توانند سمت خود یا وظایف خود را به دیگری تفویض کنند. در نتیجه، وظیفه نظارت بر قوانین و مقرّرات قابل تفویض نیست.

نکته دیگراین که، نظارت بر مصوّبات مجلس، از لحاظ زمانی محدودیت دارد و شورای نگهبان باید حداکثر ظرف ده روز و در صورت استمهال ظرف بیست روز آن را بررسی کند. مصوّبات دولت نیز همین حکم را داشته و نظارت در مورد آن محدودیت زمانی دارد. اما در مورد سایر قوانین، چنین محدودیتی وجود ندارد. بنابراین، شورای نگهبان می تواند، مصوّبات دسته اوّل را در اولویت قرار دهد و آنها را در ظرف زمانی مشخص مورد بررسی قرار دهد و بررسی سایر قوانین و مقرّرات را به زمان ممکن موکول نماید.

نتیجه:
در این نوشتار، یکی از مهمترین وظایف شورای نگهبان، یعنی نظارت بر قوانین و مقرّرات مورد بررسی قرار گرفت و نتایج زیر حاصل شد:

ـ نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مقرّرات عام و فراگیر است.

ـ نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مقرّرات الزامی بوده و یک تکلیف است.

ـ اصطلاح «احکام شرعی» در اصول مربوط به نظارت شامل احکام اوّلیه، احکام ثانویه و احکام حکومتی می شود.

ـ نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مقرّرات قابل تفویض (به معنای واگذاری مسؤولیت) نیست.

پی نوشت ها:

[1] نویسنده، محقق و کارشناس ارشد حقوق خصوصی.

[2] ناصر کاتوزیان، گامی به سوی عدالت، دانشگاه تهران، چاپ اول، 1378، ج 1، ص 294.

[3] ر.ک: ابوالفضل قاضی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ هفتم، 1380، صص 113 ـ 105؛ بایسته های حقوق اساسی از همین نویسنده، نشر دادگستر، چاپ هفتم، 1380، صص 50 ـ 47؛ فرج اله هدایت نیا و محمدهادی کاویانی، بررسی فقهی ـ حقوقی شورای نگهبان، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، 1380، صص 66 ـ 61.

[4] اصل 91 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران. در انتقاد از روش کنترل به وسیله یک ارگان سیاسی، مراجعه شود به: ناصر کاتوزیان، پیشین، ص 330.

[5] اصول 91، 98 و 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[6] اصل 91 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[7] شورای نگهبان علاوه بر مصوبات مجلس بر مقررات دیگر نیز نظارت دارد که در بحث دامنه شمول نظارت بیان خواهد شد.

[8] اصل 93 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[9] ر.ک: فرج اللّه هدایت نیا و محمدهادی کاویانی، پیشین، ص 105.

[10] اصل 95 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[11] ر.ک: ناصر مکارم شیرازی، انوار الفقاهة، مدرسة الامام امیرالمؤمنین، قم، چاپ دوم، 1413. ق.؛ کتاب البیع، ج 1، ص 536. آقای مکارم شیرازی معتقد است که حکم حکومتی در عرض احکام الهی نیست و نمی توان گفت حکم بر سه قسم است: اولی، ثانوی و حکومتی. به بیان ایشان، حکم دو قسم بیشتر ندارد و آن اولی و ثانوی است. حکم حکومتی در طول ایندو قرار دارد؛ زیرا حاکم اسلامی یا حکم اولی را تنفیذ می کند و یا حکم ثانوی را و بیش از این، چیز دیگری نیست.

[12] ر.ک: فرج اله هدایت نیا: «جایگاه حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوّبات آن»، رواق اندیشه، شماره 8.

[13] صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، تهران، 1364، ج 2، ص 1008.

[14] روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین سال 1360، قسمت نظریه های شورای نگهبان، ص 3.

[15] ر.ک: حسین مهرپور، دیدگاههای جدید در مسائل حقوقی، انتشارات اطلاعات، تهران، چاپ دوم، 1374، صص 27 ـ 25.

[16] صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پیشین.

[17] ر.ک: سید محمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجتمع آموزش عالی قم، چاپ دوم، 1375، ص 26.