مجله  رواق اندیشه  رواق اندیشه، شماره 13، دی 1381 

نویسنده : هدایت نیا، فرج اللّه
فرج اللّه هدایت نیا[1]

چکیده:
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، از بیان شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان نمایندگی مجلس شورای اسلامی و نیز کیفیت برگزاری انتخابات خودداری کرده و آن را به قانون عادی احاله داده است. براین اساس، قانونگذار عادی اقدام به تدوین قوانین انتخاباتی (اعم از قانون انتخابات و قانون نظارت بر انتخابات) نموده است.

قوانین انتخاباتی در سالهای گذشته بارها تغییر کرده است و در حال حاضر نیز «لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی» از سوی دولت به مجلس ارائه شده است. این لایحه، بحثهایی را در موافقت و مخالفت در پی داشته است.در مقاله حاضر به مهمترین موضوعات این لایحه پرداخته می شود.این موضوعات عبارتند از:

1- ماهیت نظارت شورای نگهبان بر انتخابات؛ 2- دامنه نظارت شورای نگهبان بر انتخابات؛ 3- نظارت رئیس جمهور بر انتخابات؛ 4- شرایط و موانع انتخاب شوندگان؛ 5- اصل برائت انتخاب شوندگان.

مقدّمه:
نظر به گستردگی اختیارات و وظایف اعضای قوه مقنّنه و جایگاه ممتاز مجلس شورای اسلامی در بین قوای دیگر، قوانین و مقررات انتخاباتی مربوط به این نهاد، پیوسته مورد توجه نظام، فعّالان سیاسی و احزاب بوده است. قوانین و مقررات مربوط به کیفیت برگزاری انتخابات، حدود و وظایف مجریان، شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان، موانع انتخاب شدن، نظارت بر انتخابات، جرایم و تخلّفات انتخاباتی، بررسی صلاحیت داوطلبان و.... نگاهی به سیر تحول قوانین انتخاباتی در کشور ما، درستی این ادعا را ثابت می نماید.[2]

مطالعه اجمالی تحوّلات قانون گذاری در کشور ما نشان دهنده آن است که این بخش از قوانین، بیش از حد معمول دچار تغییر و تحوّل شده است. تقدیم لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی از سوی دولت به مجلس، تلاش دیگری است برای تغییر قانون. بحث و بررسی جزئیات این لایحه، از حوصله این نوشتار خارج است. در حدّ وسع این مقاله، به مهمترین موضوعات این لایحه پرداخته و آن رابه نقد خواهیم کشید. این موضوعات عبارتند از:

1- نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، ماهیت نظارت و دامنه شمول آن؛

2- شرایط و موانع انتخاب شوندگان.

گفتار اول: نظارت بر انتخابات در لایحه اصلاح قانون انتخابات
تغییرات ایجاد شده در لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس در مورد نظارت بر انتخابات، در سه محور می باشد. این سه محور عبارتنداز: نظارت رئیس جمهور، کیفیت نظارت شورای نگهبان و دامنه نظارت شورای نگهبان.

در این قسمت، قانون فعلی ومتن پیشنهادی را مقایسه کرده و موارد فوق را مورد بررسی قرار می دهیم.

الف) نظارت رئیس جمهور
در لایحه اصلاح قانون انتخابات، دو مرجع برای نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی پیشنهاد شده است: شورای نگهبان و رئیس جمهور.

در مورد نظارت شورای نگهبان، ماده 3 لایحه می گوید:

«به موجب اصل 99 قانون اساسی، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی بر عهده شورای نگهبان است که بر اساس این قانون اعمال می شود.»

و در مورد نظارت رئیس جمهور، در تبصره ذیل ماده 25 لایحه آمده است:

«رئیس جمهور نیز می تواند مأمورانی را جهت بازرسی وکنترل جریان انتخابات و شعب ثبت نام و أخذ رأی تعیین و اعزام نماید.»

در قانون انتخابات فعلی، این متن وجود ندارد و این، از ابداعات لایحه پیشنهادی دولت است.

در مورد اصل نظارت شورای نگهبان بر انتخابات هیچ بحثی وجود ندارد؛ زیرا این موضوع، به صراحت قانون اساسی1از وظایف شورای نگهبان است و آنچه در مادّه 3 پیشنهادی آمده، صرفا تأکیدی بر قانون اساسی است و هیچ حکم جدیدی ندارد. اما در مورد نظارت رئیس جمهور، این مسأله در قوانین موجود سابقه ای ندارد. از این جهت شایسته است که سؤالات زیر مورد بررسی قرار گیرد:

1- نوع نظارت رئیس جمهور چیست، چگونه اعمال می شود و ضمانتهای اجرایی آن کدام است؟

2- آیا اعطای حق بازرسی و کنترل جریان انتخابات به رئیس جمهور، منطبق بر قانون اساسی است؟

در مورد این دو پرسش باید گفت که متن پیشنهادی خیلی مبهم است و نمی توان پاسخ پرسشهای فوق را از آن به دست آورد. لکن این نکته محرز است که اگر نظارت رئیس جمهور، صرفا اطّلاعی باشد (به این بیان که رئیس جمهور، مأمورانی را جهت بازرسی و کنترل روند انتخابات اعزام کند و آنان در صورت مشاهده تخلّف، موارد را به رئیس جمهور گزارش کنند و رئیس جمهور نیز متعاقبا موارد تخلّف و مستندات آن را جهت بررسی و اتّخاذ تصمیم مقتضی به مقام مسؤول گزارش نماید)، این نوع نظارت، هیچ مغایرتی با قانون اساسی ندارد.

رئیس جمهور به عنوان رئیس قوه مجریه، مجری قانون اساسی و پاسدار آن، حق دارد بر عملکرد همه عوامل اجرایی انتخابات، نظارت و کنترل داشته باشد و از حسن اجرای آن اطمینان حاصل نماید. این مسأله، موضوع جدیدی نیست و پیش از این، در «قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسؤولیتهای ریاست جمهوری اسلامی ایران، مصوّب 22/8/1365»نیز پیش بینی شده بود. در فصل دوم این قانون در ماده 13 آمده است:

«به منظور پاسداری از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای اصل 113 قانون اساسی، رئیس جمهور از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و اقدامات لازم، مسؤول اجرای قانون اساسی می باشد.»

همچنین در مادّه 14 قانون فوق آمده است: «در صورت توقف یا عدم اجرای اصلی از اصول قانون اساسی، رئیس جمهور در اجرای وظایف خویش برای اجرای قانون اساسی به نحو مقتضی اقدام می نماید و برای این منظور می تواند مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسؤول مربوطه برساند و علّت توقف یا عدم اجرا را خواستار گردد...»

در ماده 15 قانون فوق نیز آمده است:

«به منظور اجرای صحیح و دقیق قانون اساسی، رئیس جمهوری حق اخطار و تذّکر به قوای سه گانه کشور را دارد.»[3]

با مقایسه متن پیشنهادی مورد بحث و مواد ذکر شده از قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسؤولیتهای ریاست جمهوری، مشاهده می کنیم که آنچه در لایحه، پیش بینی شده، قسمتی از وظایف رئیس جمهور در راستای عمل به اصل [4]13 قانون اساسی است و حکم جدیدی ندارد.به بیان دیگر، مقتضای تبصره پیشنهادی، با توجه به قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسؤولیتهای ریاست جمهوری آن است که در صورت مشاهده تخلف، رئیس جمهور حق تذکر و اخطار به متخلف را دارد.

امّا ظاهرا مقصود تهیه کنندگان لایحه مورد بحث از متن پیشنهادی، چیزی بیش از نظارت اطّلاعی است. دولت، همزمان با لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، لایحه قانونی اصلاح مواد فصل دوم «قانون تعیین حدود، وظایف و اختیارات و مسؤولیتهای ریاست جمهوری اسلامی ایران، مصوّب 1365» را نیز به مجلس ارائه کرده است. در این لایحه، اختیاراتی فراتر از آنچه ذکر شده، برای رئیس جمهور پیش بینی شده است. در لایحه جدید، متن فعلی ماده 14، اصلاح شده و به صورت زیر تنظیم شده است:

«در صورت توقف، نقض، یا عدم اجرای اصلی از اصول قانون اساسی، رئیس جمهور در اجرای وظایف خویش برای اجرای قانون اساسی به نحو مقتضی اقدام می نماید و برای این منظور می تواند ضمن دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده بر خلاف قانون اساسی، مراتب را به اطّلاع بالاترین مقام مسؤول مربوطه در هر یک از قوا و نهادهای حکومتی برساند....»

به موجب این متن، رئیس جمهور حق صدور دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده را دارد. این حق، چیزی فراتر از نظارت اطّلاعی است. به طور روشن، اگر بازرس اعزامی رئیس جمهور، مواردی از تخلّفات را به رئیس جمهور گزارش کند و رئیس جمهور، اقدامات انجام شده در مورد برگزاری انتخابات را بر خلاف قانون اساسی تشخیص دهد، حق دارد جلوی اجرای تصمیمات و اقدامات را بگیرد.

بنا بر آنچه گفته شد، تبصره ذیل ماده 25 لایحه اصلاح قانون انتخابات با توجّه به اصلاحیه قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری، منافی و مغایر حق نظارت شورای نگهبان است. علاوه بر این، با توجه به این که شورای نگهبان، رکن دوم مجلس شورای اسلامی است،[5]تبصره مورد بحث با اصل تفکیک قوا نیز مغایرت خواهد داشت.

نکته عجیب در لایحه پیشنهادی دولت این است که این لایحه، نظارت شورای نگهبان را از حد استصوابی تنزّل داده است (ماده 3 لایحه) و بر عکس، در لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری، به رئیس جمهور حق داده است که در راستای حقّ نظارت خود، جلوی اقدامات قوای دیگر از جمله شورای نگهبان را بگیرد و این از لوازم نظارت استصوابی است.

این لوایح، علاوه بر ایرادات ذکر شده، در صورت تصویب، مشکلات اجرایی را نیز به دنبال خواهد داشت.[6]

ب) ماهیت نظارت شورای نگهبان
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در اصل 99 می گوید: «شورای نگهبان، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.»

با توجّه به صراحت این اصل، در این که شورای نگهبان ناظر بر انتخابات است، بحثی وجود ندارد. آنچه در این رابطه محل گفتگوی بسیار واقع شده، ماهیت نظارت از حیث اطّلاعی یا استصوابی است. در قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات که نخستین بار در تاریخ 3/7/59 به تصویب مجلس رسیده است، ماهیت نظارت صریحا مشخص نگردیده است. لکن اختیاراتی در این قانون برای هیأت نظارت شورای نگهبان پیش بینی شده است که با اختیارات ناظر اطّلاعی به هیچ وجه متناسب نیست. در ماده 3 این قانون آمده است:

«هیأت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور که در امر انتخابات مؤثر است و هیأتهای اجرایی و انجمنهای نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و آنچه مربوط به صحت انتخابات می شود نظارت خواهد کرد.»[7]

در ماده 7 همین قانون آمده است: «هیأت برگزاری نظارت بر انتخابات... نظرات این هیأت در همه موارد مربوط به انتخابات قطعیت دارد، به جز موارد زیر:

1- ابطال کلّ انتخابات یک حوزه انتخابیه؛

2- توقف انتخابات؛

3- ابطال انتخابات شعبی که در سرنوشت انتخابات تأثیر تعیین کننده دارد.»

در ماده 11 نیز آمده است: «هیأت مرکزی نظارت، حق ابطال انتخابات یا متوقف ساختن آن را ندارد. فقط باید مدارک حاکی از عدم صحت یا لزوم متوقف ساختن آن را برای شوای نگهبان بفرستد تا شورا در مورد ابطال یا متوقف کردن آن نظر بدهد.»

از این مواد فهمیده می شود که:

- نظارت شورای نگهبان عام و فراگیر است؛

- شورای نگهبان حق دارد در صورت لزوم، انتخابات یک حوزه را ابطال کرده یا انتخابات رامتوقف سازد. در نتیجه، این نوع نظارت، بدون شک اطّلاعی نیست.

در قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 9/5/65 نیز همین اختیارات برای شورای نگهبان پیش بینی شده است.[8]

در قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوّب 12/9/62، ماهیت نظارت شورای نگهبان به صراحت معین نشده بود. در مادّه 3 این قانون آمده است:

«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می باشد. این نظارت، عام، و در تمام مراحل، در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»

همانطور که می بینیم، در این ماده نظارت عام و گسترده ای برای شورای نگهبان پیش بینی شده است، لکن به ماهیت آن اشاره ای نشده است.

در راستای تبیین ماهیت نظارت مذکور در اصل نود و نهم، شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، نظریه تفسیری خود را از این اصل ارائه کرد. به موجب این نظریه:

«نظارت مذکور در اصل نود و نهم قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید و ردّ صلاحیت کاندیداها می شود.»[9]

به دنبال طرح این نظریه تفسیری و بیان این نکته که نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، استصوابی است، مجلس شورای اسلامی، قوانین عادی را نیز اصلاح کرده و ماده 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی که پیش از این بیان شد، به شرح زیر اصلاح گردید:

«نظارت بر انتخابات مجلس، به عهده شورای نگهبان می باشد. این نظارت استصوابی و عام، در تمام مراحل، در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»[10]

در حال حاضر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات به موجب نظریه تفسیری شورای نگهبان و نیز ماده 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، استصوابی است. لکن این نظریه، از زمان صدور تا کنون با مخالفت جدّی بعضی مسؤولان اجرایی و نیز بعضی فعّالان سیاسی مواجه شده است.

آنان همواره در پی فرصتی برای اصلاح مجدّد قانون و بازگرداندن آن به وضعیت سابق بوده اند. به همین منظور، در لایحه اصلاح قانون انتخابات، ماده 3 تغییر یافت. متن پیشنهادی دولت برای این ماده به شرح زیر است:

«به موجب اصل نود و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به عهده شورای نگهبان است که بر اساس این قانون اعمال می شود.»

همانطور که مشاهده می شود، واژه استصوابی از مادّه 3 حذف شده است. علاوه بر آن، دامنه نظارتی شورای نگهبان نیز محدود شده است که در بحث بعدی به آن پرداخته می شود.

در ارزیابی این اقدام قوّه مجریه برای حذف نظارت استصوابی معتقدیم که این اقدام، بر خلاف اراده قانونگذار اساسی و مغایر با فلسفه نظارت است. ما نیز معتقدیم که اصل 99 قانون اساسی فقط در صدد معرفی نهاد ناظر است و بیشتر از این دلالتی ندارد. به بیان دیگر، این که ماهیت نظارت شورای نگهبان چیست(اطّلاعی یا استصوابی؟)، از اصل 99 فهمیده نمی شود؛ ولی بر استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان در قانون اساسی دلیل دیگری وجود دارد و آن این است که اگر مقصود قانونگذار از نظارت مذکور، اطّلاعی بوده است، لازم بود که مرجعی را معین می کرد تا به گزارشهای ناظرِ اطّلاعی، رسیدگی نماید. توضیح این که ممیزه اصلی دو نوع نظارت اطّلاعی و استصوابی، وجود یک مقام ذی صلاح برای رسیدگی به گزارشهای ناظر اطّلاعی در مورد تخلّفات احتمالی مجری است.[11]

در مورد نظارت استصوابی، چون خود ناظر تصمیم گیرنده نهایی است، نیازی به یک مرجع دیگر نیست. امّا در مورد نظارت اطّلاعی، وجود این مرجع بالاتر، ضروری است.[12] در این صورت می پرسیم که اگر نظارت شورای نگهبان بر انتخابات اطّلاعی است، این مقام صلاحیت دار که بالاتر از شورای نگهبان بوده و مسؤول تصمیم گیری در مورد گزارشها می باشد، کدام است؟ روشن است که چنین نهادی وجود ندارد.

علاوه بر آن، فلسفه نظارت بر انتخابات نیز ایجاب می کند که نظارت، استصوابی باشد؛ زیرا علّت اصلی تعیین ناظر، آن است که جلوی تخلّفات احتمالی را بگیرد، حال اگر ناظر، تخلّفات را ببیند، ولی حق جلوگیری نداشته باشد، و هیچ مرجع دیگری نیز برای این منظور پیش بینی نشده باشد، این نظارت در جلوگیری از تخلّفات بی تأثیر است و بود و نبود آن فرقی نمی کند.

از آنچه گذشت به روشنی معلوم می شود که نظارت از سه حال خارج نیست:

1- ناظر، از اختیاراتی برای پیشگیری از تخلّفات یا جلوگیری از اقدامات مغایر با قانون برخوردار باشد. این نوع نظارت، استصوابی است.

2- ناظر، فاقد اختیارات تصمیم گیری و برخورد با موارد خلاف است. برای این منظور، مرجع دیگری بالاتر از ناظر وجود دارد. هر گاه ناظر به مواردی از تخلّف برخورد نماید، مورد را به این مرجع گزارش می کند و مرجع فوق اقدام می کند.

3- ناظر، فاقد اختیارات تصمیم گیری و حق برخورد با موارد تخلّف است. مرجع دیگری نیز برای برخورد با تخلّفات وجود ندارد. در این مورد، ناظر جریان امر را می بیند و هر جا تخلّفی دید، آن را اعلام می کند. این نوع نظارت، غیر مؤثّر و فرمایشی است.

به اعتقاد ما، نظارت شورای نگهبان قطعاً از نوع اخیر نیست؛ زیرا این نوع نظارت، مؤثّر و کارآمد نیست. نظارت نوع دوّم هم نیست؛ زیرا مرجعی بالاتر از شورای نگهبان برای تصمیم گیری در قوانین موجود پیش بینی نشده است.نتیجه این که نظارت شورای نگهبان از نوع نخست است.

فهم قانونگذار عادی از نظارت شورای نگهبان از همان آغاز، استصوابی بوده است. به همین دلیل در اوّلین قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات(مصوّب سال 59)، به شورای نگهبان حق داده شد که در صورت لزوم، انتخابات را متوقّف یا آن را ابطال نماید.

تدوین کنندگان لوایح اخیر در لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهور، به رئیس جمهور حق داده اند که در صورت مشاهده موارد تخلّف در قوا و نهادهای حکومتی، دستور توقّف تصمیمات و اقدامات انجام شده را صادر نماید. توجیه آنان در اعطای این اختیار این است که نظارت رئیس جمهور در صورتی که با ضمانت اجرایی همراه نباشد، بی خاصیت و بی تأثیر است.[13]

امّا در لایحه اصلاح قانون انتخابات، ضمانت اجرایی نظارت شورای نگهبان را حذف کرده اند و او را از این حق محروم کرده اند. به نظر نمی رسد که این لوایح با موازین حقوقی موافق باشد. نظارت شورای نگهبان باید یک نظارت مؤثر، کارآمد و در عین حال ضابطه مند و مسؤولانه باشد.

ج) دامنه نظارت شورای نگهبان
همانطور که اصل 99 قانون اساسی در مورد ماهیت نظارت ساکت است، در مورد دامنه آن نیز حکمی ندارد و از این حیث اجمال دارد. ولی در قوانین عادی، این موضوع تبیین شده است. ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس می گوید:

هیأت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور که در امر انتخابات مؤثّر است و هیأت های اجرایی و انجمنهای نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و آنچه مربوط به صحّت انتخابات می شود، نظارت خواهد کرد.»[14]

همین مضمون در مادّه 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی(مصوّب 65) نیز آمده است.[15]

در قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی نیز نظارت شورای نگهبان، کلّی، عام و فراگیر دانسته شد. در مادّه 3 قانون انتخابات( مصوّب 62) آمده است:«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می باشد، این نظارت عام و در تمام مراحل، درکلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»[16]

در مادّه 3 قانون اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی(مصوّب74)نیز آمده است: «نظارت بر انتخابات مجلس، به عهده شورای نگهبان می باشد. این نظارت، استصوابی و عام و در تمام مراحل، در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»

در قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی(مصوّب78)[17] نیز همین متن آمده است. این مواد، به عموم و شمول نظارت تأکید می کند و تمام مراحل انتخابات، از جمله مسأله تشخیص صلاحیت داوطلبان را در بر می گیرد. همانطور که در ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان به آن تصریح شده است.

با وجود این، در لایحه اصلاح قانون انتخابات جدید، عمومیت و کلیت نظارت حذف شده است. متن مادّه 3 اصلاحی به شرح زیر است: «به موجب اصل نود و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، بر عهده شورای نگهبان است که براساس این قانون اعمال می شود.»

در این متن، هیچ اشاره ای به عموم و شمول نظارت نشده است. اگر حذف دامنه نظارت شورای نگهبان با انگیزه محدود کردن آن صورت گرفته باشد که ظاهرا چنین است، در این صورت، این اصلاحیه محل تأمل و مورد ایراد است.

براین باوریم که این اصلاحیه برای محدود کردن نظارت است و با فلسفه جعل ناظر بر انتخابات ناسازگار است. اگر به عنوان مثال، در مورد تشخیص صلاحیت داوطلبان، ردّ صلاحیت افراد شایسته توسط وزارت کشور مغایر حقوق شهروندی است و به همین دلیل، ناظر باید مجدّداً به صلاحیت آنان رسیدگی نماید، تایید صلاحیت افراد نالایق و فاقد شرایط نیز مغایر با حقوق شهروندان وکلّ جامعه است. هم جلوگیری از ورود افراد لایق به مرکز قانونگذاری و هم راه یابی اشخاص نالایق به این نهاد - هر دو-، مغایر با حقوق جامعه است. همانطور که اشخاص واجد شرایط حقّ انتخاب شدن دارند، حقّ جامعه نیز این است که مسؤولان، از ورود افراد فاقد شرایط به مرکز قانونگذاری جلوگیری نمایند و این هر دو، با یک نظارت کار آمد و مؤثّر تامین می شود.

حذف نظارت در بعضی از مراحل انتخابات، به معنای نفی احتمال تخلّف در این مراحل است و این قابل پذیرش نیست.

ما معتقدیم که نظارت تا هر کجا که تخلّف محتمل باشد، باید گسترش داشته باشد. به همین دلیل، از همان آغاز پیروزی انقلاب، و در اولین قانون نظارت شورای نگهبان، مسأله تشخیص صلاحیت داوطلبان از شمول نظارت استثنا نشد، بلکه بر شمول آن تصریح شد( مادّه 3 قانون نظارت شورای نگهبان مصوّب 59).

گفتار دوّم: شرایط انتخاب شوندگان
تعیین شرایط برای کسانی که مسؤولیتی را می پذیرند، یک مسأله کاملاً منطقی و معقول است. به نحوی که بین هر مسؤولیت و شرایط آن یک رابطه منطقی برقرار است. به بیان دیگر، به تناسب اهمیت مسؤولیتها، شرایط آن نیز سخت خواهد بود. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در بعضی از اصول، شرایط مسؤولان نظام جمهوری اسلامی ایران را بیان کرده است. در اصل 109، شرایط رهبر، در اصل 115، شرایط رئیس جمهور و در اصل 157، شرایط رئیس قوّه قضائیه بیان شده است. در مورد نمایندگان مجلس شورای اسلامی، قانون اساسی شرایطی را تعیین نکرده و آن را به قانون عادی احاله نموده است. در قسمتی از اصل 62 آمده است:

«شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون معین خواهد کرد.»

قانون انتخابات مجلس شورای ملّی برای نخستین بار در سال 58 به تصویب رسید. مادّه نهم این قانون به بیان شرایط انتخاب شوندگان اختصاص دارد. مادّه دهم این قانون نیز به بیان موانع انتخاب شدن اختصاص دارد.

در آخرین قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی( مصوّب7/9/78) و اصلاحیه های پس از آن نیز شرایط و موانع انتخاب شوندگان تبیین شده است. مادّه 28 به بیان شرایط و مادّه 29 و 30 به بیان موانع انتخاب شدن اختصاص داده شد.

در لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، در این قسمت از قانون تغییراتی ایجاد شده است. این تغییر در دو بند قابل بررسی است.

نخست این که عنوان مادّه 28، از شرایط انتخاب شدن، به «موانع» انتخاب شدن تغییر داده شد. دیگر این که متن جدیدی در مورد اصل برائت به این قانون اضافه شد. هر یک را به طور جداگانه بررسی خواهیم کرد.

الف) شرایط ایجابی و سلبی
مادّه 28 قانون فعلی انتخابات در بیان شرایط انتخاب شوندگان می گوید:

«انتخاب شوندگان هنگام ثبت نام باید دارای شرایط زیر باشند:

1- اعتقاد و التزام عملی به اسلام و نظام مقدّس جمهوری اسلامی ایران؛

2- تابعیت کشور جمهوری اسلامی ایران؛

3- ابراز وفاداری به قانون اساسی و اصل مترقّی ولایت مطلقه فقیه؛

4- حدّ اقلّ مدرک فوق دیپلم و یا معادل آن؛

5- نداشتن سوء شهرت در حوزه انتخابیه؛

6- سلامت جسمی در حدّ برخورداری از نعمت بینایی، شنوایی و گویایی؛

7- حدّاقلّ سن، سی سال تمام و حدّاکثر 75 سال تمام.

برای این مادّه دو تبصره نیز ذکر شده است.

مادّه 29 همین قانون در بیان مشاغلی است که مانع انتخاب شدن است که به دلیل طولانی بودن متن مادّه، از ذکر آن خودداری می شود.

همچنین مادّه 30 در مورد موانع انتخاب شدن می گوید: «اشخاص زیر از داوطلب شدن نمایندگی مجلس محرومند:

1- کسانی که در جهت تحکیم مبانی رژیم سابق نقش مؤثّری داشته اند؛

2- ملّاکین بزرگ که زمینهای موات را به نام خود ثبت داده اند؛

3- وابستگان تشکیلاتی و هواداران احزاب، سازمانها و گروههایی که غیر قانونی بودن آنها از طرف مقامات صالحه اعلام شده است؛

4- کسانی که به جرم اقدام علیه جمهوری اسلامی ایران محکوم شده اند؛

5- محکومین به ارتداد، به حکم محاکم صالحه قضایی؛

6- مشهورین به فساد و متجاهرین به فسق؛

7- محکومین به حدود شرعی، مگر آن که توبه آنان ثابت شده باشد؛

8- قاچاقچیان مواد مخدّر و معتادین به این مواد؛

9- محجورین و کسانی که به حکم دادگاه، مشمول اصل 49 قانون اساسی باشند؛

10- وابستگان به رژیم سابق از قبیل اعضای انجمنهای شهر و شهرستان و وابستگان به تشکیلات فراماسونری و هیأت رئیسه کانونهای حزب رستاخیز و حزب ایران نوین و اعضای فعّال آنها، نمایندگان مجلسین سنا، شورای ملّی سابق و مأمورین ساواک؛

11- محکومین به خیانت و کلاهبرداری، اختلاس و ارتشا و غصب اموال دیگران و محکومین به سوء استفاده مالی به حکم محاکم صالحه قضایی.»

آنچه بیان شد، شرایط و موانع انتخاب شدن در قانون فعلی انتخابات است.

در لایحه اصلاح قانون انتخابات، این مواد تغییر داده شد.

مادّه 28 پیشنهادی، به شرح زیر است:«موانع انتخاب شدن به نمایندگی تنها شامل موارد ذیل می باشد:

1- عدم اعتقاد و التزام به اسلام و نظام جمهوری اسلامی ایران؛

2- تابعیت کشورهای خارجی؛

3- عدم وفاداری به قانون اساسی و اصل مترقّی ولایت مطلقه فقیه؛

4- داشتن بیش از هفتاد و پنج سال و کمتر از بیست و پنج سال سن؛

5- داشتن نقش مؤثّر در تحکیم مبانی رژیم سابق به تشخیص دادگاه.

و موارد دیگری که در بندهای 15-6 ذکر شده است.

در تبصره 2 این مادّه آمده است: انتخاب شوندگان، هنگام ثبت نام باید دارای شرایط ذیل باشند:

1- سواد خواندن و نوشتن به حدّ کافی.

2- سلامت جسمی در حدّ برخورداری از نعمت بینایی، شنوایی و گویایی.

مقایسه تک تک موارد این متن پیشنهادی با قانون فعلی، باعث طولانی شدن بحث خواهد شد.1فقط به این نکته می پردازیم که شرایط در یک نگاه، به شرایط ایجابی و شرایط سلبی تقسیم می گردند. مقصود از شرایط ایجابی، شرایطی است که داوطلبان باید واجد آن باشند و در مقابل، شرایط سلبی، شرایطی است که داوطلبان نباید واجد آن باشند. به عنوان مثال، وقتی گفته می شود: داوطلبان باید 30 سال داشته باشند، این یک شرط ایجابی است و وقتی گفته می شود: داوطلبان نباید محکومیت به کلاهبرداری داشته باشند، این یک شرط سلبی است. در مرحله رسیدگی به صلاحیت داوطلبان، شرایط ایجابی باید احراز شود. در این صورت، مقام رسیدگی کننده، از داوطلب مدارکی دالّ بر دارا بودن این شرایط را مطالبه می کند. مثلاً شناسنامه برای تشخیص سن، مدرک تحصیلی برای احراز شرط دیپلم و موارد دیگر. اما در مورد شرایط سلبی، از داوطلب مطالبه دلیل و مدرک نمی شود؛ زیرا در این موارد، اصل، عدم است، مگر این که دلایلی بر خلاف وجود داشته باشد؛ یعنی اگر مقام مسؤول از مراجع صالحه مدارکی دالّ بر سوء شهرت، محکومیت و مانند آن به دست آورد، می تواند صلاحیت داوطلب را ردّ نماید. در غیر این صورت صلاحیت او تایید می شود.

ظاهراً مقصود از جدا کردن دو مورد «سواد خواندن و نوشتن» و «سلامت جسمی» از سایر شرایط در تبصره 2 به این دلیل بوده است که این دو مورد جزء شرایط ایجابی است و سایر موارد مذکور در مادّه 28 پیشنهادی، جزء شرایط سلبی است. به همین دلیل از آنچه در متن مادّه آمد به موانع تعبیر شد. در حالی که از دو مورد مذکور در تبصره، به شرایط یاد شده است.

اشکالی که در این تقسیم بندی وجود دارد این است که بعضی از موارد ذکر شده در متن مادّه، جزء شرایط ایجابی است. به عنوان مثال، شرط سن، جزء شرایط ایجابی است و باید احراز شود که داوطلب کمتر از 75 سال و بیشتر از 25 سال دارد. همچنین شرط تابعیت، از شرایط ایجابی است. بنابر این، شایسته بود این موارد نیز ذیل شرایط داوطلبان و در تبصره 2 ذکر می شد.

1-مثلاً بر اساس بند 2، تابعیت کشور خارجی مانع انتخاب شدن است. شاید تهیه کنندگان این متن گمان می کردند که هر کس تبعه کشور خارجی نباشد، لزوماً ایرانی است. در حالی که مهاجرینی در ایران زندگی می کنند که نه تبعه ایرانند و نه هیچ کشور دیگر و به اصطلاح جزء «بی وطنان» محسوب می گردند.آیا اینان می توانند داوطلب شوند؟ ممکن است که بند 2 به «تابعیت مضاعف» نظر داشته باشد؛ یعنی ایرانیانی که تابعیت یک کشور خارجی را نیز دارا هستند نمی توانند داوطلب شوند. در هر حال این بند اشکال دارد.

ب) اصل برائت
یکی از ابداعات لایحه اصلاح قانون انتخابات، مادّه 30 پیشنهادی در مورد اصل برائت است. مادّه 30 اصلاحی به شرح زیر است:

«طبق اصل سی و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصل برائت است و انتساب امور مندرج در مادّه 28 مقرّر در این قانون به داوطلبان نمایندگی مجلس، باید مستند به اسناد و مدارک مورد تأیید مراجع ذی صلاح باشد.»

اصل، برائت از اصول عقلی است که در شرع مقدّس اسلام نیز بر آن تأکید شده است. این اصل، کاربردهای گوناگونی دارد. مثلاً هرگاه شخص در اصل تکلیف تردید داشته باشد، با اجرای اصل برائت، تکلیف را نفی می کند. مقصود از اصل برائت در مادّه 30 پیشنهادی، کاربرد مذکور نیست. منظور از این برائت، برائت کیفری است.اصل سی و هفتم قانون اساسی می گوید:

«اصل، برائت است و هیچ کس از نظر قانون مجرم شناخته نمی شود، مگر این که جرم او در دادگاه صالح ثابت گردد.»

از این که در متن مادّه 30 اصلاحیه به اصل سی و هفتم اشاره شد، معلوم می شود که مقصود آنان از اصل برائت، همین برائت کیفری است. علاوه بر این که برائت از تکلیف در این بحث اصلاً تصوّر ندارد.

در این که اصل، برائت است و هیچ کس مجرم نیست، مگر آن که جرم او ثابت شود، هیچ سخنی نیست. لکن به کارگیری این اصل کیفری در شرایط یا موانع انتخابات اشکال دارد؛ زیرا:

اوّلاً رأی مقام رسیدگی کننده به صلاحیت داوطلبان در ردّ صلاحیت آنان، به معنای مجرم بودن آنان نیست. اصولاً مجرم بودن یک مسأله است، و نداشتن صلاحیت، امری دیگر. مجرم دانستن یک شخص، نیاز به حکم مرجع قضایی دارد و وزارت کشور یا شورای نگهبان، مقام قضایی نیستند.

ثانیاً بعضی از مواردی که در ردیف شرایط یا موانع انتخاب شدن ذکر شده، اصلاً جرم نیست. مثلاً عدم اعتقاد به قانون اساسی یا نظام جمهوری یا ولایت فقیه و مانند این امور، به هیچ وجه جرم محسوب نمی شود تا با تمسّک به اصل برائت کیفری، بتوان از داوطلبان رفع اتّهام کرد.

ثالثاً اگر تقسیم بندی شرایط، به ایجابی و سلبی به نحو صحیح صورت گیرد، هیچ نیازی به اصل برائت نیست.

همانطور که اشاره شد، در مورد شرایط ایجابی، باید داوطلب، مدرکی دالّ بر دارا بودن شرط ارائه نماید و اصل برائت در مورد آن بی معناست.

در مورد شرایط سلبی (موانع) نیز اصل عدم جاری است؛ یعنی در این قبیل موارد، داوطلب بی نیاز از ارائه دلیل است و به اصطلاح، «نافی را نفی کافی است».

با توجه به آنچه گفته شد، اگر در ردیف شرایط ایجابی، «التزام یا اعتقاد به اسلام، نظام جمهوری، قانون اساسی و ولایت فقیه» ذکر شود، - مانند آنچه در مادّه 28 قانون فعلی انتخابات آمده - مقام رسیدگی کننده باید به دنبال احراز این شرایط باشد. اما اگر با تغییر عبارت، موارد مذکور را به صورت «عدم التزام یا اعتقاد به اسلام و...» در ردیف شرایط سلبی(موانع) ذکر نماییم، در این صورت اصل بر عدم است؛ یعنی فرض بر این است که شهروندان، همگی ملتزم به قانون اساسی و اصول آن هستند، مگر آن که خلاف آن ثابت شود.

درپایان، لازم است به این نکته اشاره نماییم که به اعتقاد ما مشکلات مربوط به بررسی صلاحیت داوطلبان و یا سایر مراحل انتخابات، بیشتر، از عدم التزام و پای بندی مجریان و ناظرین به ضوابط قانونی نشأت گرفته است؛ نه از نارسایی مقررات موجود. به همین دلیل، حذف نظارت استصوابی یا محدود کردن دامنه نظارت یا جابجایی شرایط و موانع، مشکلات موجود را بر طرف نمی کند.

نتیجه:
از مجموع بررسی های به عمل آمده در رابطه با لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، نتایج زیر بیان می شود:

1- ماهیت نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، با توجه به فلسفه قرار دادن ناظر بر انتخابات و نیز قوانین و مقرّرات موجود، استصوابی است.(نظارت استصوابی ضابطه مند)

2- دامنه نظارت شورای نگهبان، عام و فراگیر است.

3- نظارت رئیس جمهور بر انتخابات، اگر همراه با حق تعطیل، توقیف و ابطال انتخابات یا بعضی از مراحل آن باشد، محدود کننده نظارت شورای نگهبان بوده و مغایر با قانون اساسی و اصل تفکیک قواست.

4- شرایط داوطلبان به ایجابی و سلبی تقسیم می شود. در مورد شرایط سلبی، داوطلبان بی نیاز از ارائه سند و مدرک هستند.

5- به کارگیری اصل برائت کیفری در مورد شرایط داوطلبان نمایندگی مجلس شورای اسلامی صحیح نمی باشد.

پی نوشت ها:

[1] نویسنده، محقق و کارشناس ارشد حقوق خصوصی.

[2] در این مورد مطالعه شود:مجید سائلی کرده ده، سیر تحول قوانین انتخاباتی مجلس درایران، انتشارات مرکز اسناد انقلاب اسلامی، چاپ اول، 1378.

[3] اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.»

[4] روزنامه رسمی، شماره 12170، مورخ 19/9/1365.

[5] ر.ک:سید محمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجتمع آموزش عالی قم، چاپ دوم، 1375، ج 2، ص 105.

[6] به عنوان مثال، این اختیارات ممکن است به اعمال نفوذ مقامات قوه مجریه در روند انتخابات و جهت دهی به سمت و سویی خاص منتهی شود. همچنین سپردن اختیار نظارت استصوابی بر انتخابات به رئیس جمهور با وجود نظارت شورای نگهبان، موجب تداخل در کارها شده و هرج و مرج را به دنبال خواهد داشت.

[7] روزنامه رسمی، شماره 10582، مورخ 8/4/1360.

[8] ر.ک: مواد 3، 11 و 10.

[9] نشریه روزنامه رسمی کشور، مجموعه قوانین سال 1370، ص 52.

[10] روزنامه رسمی، شماره 14724، مورخ 1/7/1374.

[11] فرج اللّه هدایت نیا و محمد هادی کاویانی، بررسی فقهی - حقوقی شورای نگهبان، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، چاپ اول، 1380، ص 177.

[12] به عنوان مثال، در قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات در مواردی حق تصمیم گیری ندارد. مانند توقف انتخابات یا ابطال انتخابات. در این موارد این هیأت می تواند دلایل خود را به شورای نگهبان گزارش کند و شورای نگهبان حق متوقّف کردن یا ابطال انتخابات را دارد. نتیجه این که در این مورد، نظارت هیأت مرکزی اطّلاعی است ماده 7 و 11 قانون نظارت شورای نگهبان بر مجلس شورای اسلامی.

[13] ر.ک:نشریه «بینش سبز»، مقاله «لایحه ای برای همه مردان سیاست ایران»، شماره 12، آبان 81.

[14] روزنامه رسمی، شماره 10584، مورخ 8/4/1360.

[15] روزنامه رسمی، شماره 1208، مورخ 3/5/1365.

[16] روزنامه رسمی، شماره 11377، مورخ 23/12/1362.

[17] ر. ک: منصور جهانگیر، قوانین و مقررات مربوط به انتخابات، سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، چاپ اول، 1381، ص 155.