مجله  رواق اندیشه  رواق اندیشه، شماره 26، بهمن 1382 

نویسنده : هدایت نیا، فرج الله
فرج الله هدایت نیا[1]

چکیده:
در پی اقدام شورای نگهبان در تأسیس دفاتر نظارتی، منازعاتی بین این شورا از یک سو و مسؤولان اجرایی و جمعی از فعالان سیاسی از سوی دیگر در گرفت. مخالفان گاهی ضرورت آن را زیر سؤال برده و گاهی نیز آن را غیرقانونی خوانده اند. این مقاله مسائلی از قبیل ضرورت تأسیس دفاتر نظارتی، تشریفات قانونی تأسیس دفاتر نظارتی و... را مورد بررسی قرار می دهد و پس از آن به پرسشهایی در مورد بررسی صلاحیت داوطلبان پاسخ می دهد.

مقدمه
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که به عنوان یک «بیانیه اصل بندی شده»، اهداف انقلاب اسلامی و خواسته های مردم انقلابی ایران را در خود جای داده است، دارای ویژگیهایی است که آن را از قوانین اساسی کشورهای دیگر متمایز می سازد. یکی از این ویژگیها، پیش بینی نهادی است به نام شورای نگهبان که با توجه به ترکیب خاص آن از ابتکارات این قانون است.

شورای نگهبان در قانون اساسی وظایف مهمی بر عهده دارد که سه وظیفه «نظارت بر قانونگذاری»، «نظارت بر انتخابات»، و «تفسیر قانون اساسی» از مهمترین این وظایف است. به دلیل ابتکاری بودن این نهاد با توجه به ساختار خاص و نوع وظایف آن و فقدان یک الگوی تجربه شده، پرسشهای گوناگونی پیرامون هر یک از وظایف این شورا به وجود آمده که برخی انگیزه های پنهان و آشکار سیاسی نیز به این پرسشها دامن زده است.

نویسندگان، هر کدام به سهم خود در تبیین وظایف شورای نگهبان و پاسخ به پرسشهای مربوط به آن کوشیده و آثار با ارزشی از خود بر جای گذاشته اند. نگارنده با توجه به بضاعت خود، این نوشتار را با هدف پاسخ به شبهاتی پیرامون موضوع نظارت بر انتخابات و دفاتر نظارتی به رشته تحریر در می آورد. پرسش هایی که در این مقاله بررسی می شود، به شرح زیر است:

1- آیا تأسیس دفاتر نظارتی برای نظارت بر انتخابات ضرورت داشته است؟

2- تشریفات قانونی تأسیس دفاتر نظارتی چیست؟

3- آیا اقدام وزارت کشور در غیر قانونی خواندن دفاتر نظارتی، قانونی است؟

4- آیا دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به اختلاف بین شورای نگهبان و وزارت کشور صلاحیت دارد؟

5- مرجع صالح برای رسیدگی به اختلاف یاد شده کدام است؟

6- آیا بررسی صلاحیت داوطلبان توسط هیأتهای اجرایی و نظارتی موجب دو مرحله ای شدن انتخابات نمی شود؟

7- آیا رد صلاحیت داوطلبان باید بر اساس اسناد و مدارک قانونی صورت گیرد؟

8- در بررسی شرایط داوطلبان، اصل، صلاحیت آنان است یا عدم صلاحیت؟

گفتار اول: پرسش های مربوط به تأسیس دفاتر نظارتی
پرسش اول: آیا تأسیس دفاتر نظارتی لازم بوده است؟
می دانیم که در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها.[2] از سوی دیگر، برای تضمین سلامت و اطمینان از صحت برگزاری انتخابات، نهاد مقتدری به نام شورای نگهبان ناظر بر انتخابات قرار داده شده است. بر اساس اصل نود و نهم قانون اساسی:

«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.»[3]

با توجه به تفسیری که شورای نگهبان از ماهیت نظارت مذکور در این اصل به عمل آورده است، این نظارت، از نوع «نظارت استصوابی» است[4]، و آن نظارتی است عام که در تمام مراحل و کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.[5] جا دارد اشاره ای به تشکیلات نظارتی شورای نگهبان داشته باشیم:

الف) هیأتهای نظارتی
یک نظارت عام، گسترده و جاری در کلیه امور مربوط به انتخابات، مستلزم ابزار و نیروهایی است. نهاد شورای نگهبان مرکب از دوازده عضو است و روشن است که آنان قادر نیستند در انتخاباتی مثل انتخابات مجلس شورای اسلامی، بر تمامی حوزه های انتخابیه نظارت داشته باشند. از این رو، قانون به این نهاد اجازه داده است که هیأتهایی را برای نظارت راه اندازی نماید. این هیأتها بر سه نوع هستند:

1- هیأت مرکزی نظارت: ماده یک قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، مصوب 9/5/1365 می گوید:

«پیش از شروع انتخابات، از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرا انتخاب و به وزارت کشور معرفی می شوند.»[6]

2- هیأتهای استانی نظارت: ماده پنج قانون مذکور مقرر می دارد:

«هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات باید در هر استان، هیأتی مرکب از پنج نفر با شرایط مذکور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین کند.»[7]

3- هیأتهای نظارت حوزه ای (حوزه انتخاباتی): ماده شش همین قانون می گوید:«هیأت نظارت استان با موافقت هیأت مرکزی باید برای هر حوزه انتخابیه هیأتی مرکب از سه نفر با شرایط مذکور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعیین کند.»[8] البته این هیأتهای سه نفره، افرادی را جهت نظارت بر حوزه های فرعی انتخاب خواهند کرد.[9]

بدین ترتیب، در تمامی مدتی که انتخابات برگزار می شود، هیأت مرکزی نظارت در تمام کشور و هیأت پنج نفره استانها و هیأتهای سه نفره حوزه های انتخابیه بر کیفیت انتخابات نظارت کامل دارند.[10]

از ماده یک این قانون فهمیده می شود که فعالیت هیأتهای نظارت دائمی نیست، بلکه موقتی بوده و پیش از شروع انتخابات آغاز می شود و تا پایان انتخابات ادامه دارد. در مورد وظایف این هیأتها مطالبی وجود دارد که به دلیل پیشگیری از طولانی شدن سخن از طرح آن خودداری می کنیم.

ب) دفاتر نظارتی
علاوه بر هیأتهای نظارتی که در قالب هیأت مرکزی، استانی و حوزه ای، به طور موقت و به مناسبت انتخابات تشکیل شده و بر روند برگزاری انتخابات نظارت می کنند، تشکیلات دیگری به نام «دفاتر نظارتی» راه اندازی شده است. ظاهرا، دفاتر نظارتی به استناد ماده 3 آیین نامه داخلی شورای نگهبان تأسیس شده است. ماده 3 آیین نامه داخلی شورای نگهبان می گوید:

«شورای نگهبان دارای سازمان اداری می باشد که وظایف و اختیارات و نمودار تشکیلاتی آن با پیشنهاد دبیر شورا به تصویب شورای نگهبان می رسد و در مورد اصلاحات و تغییرات نیز به همین ترتیب عمل می شود.»[11]

از شرح وظایف این دفاتر اطلاع دقیقی در دست نیست، اما از مجموع اظهارات و مصاحبه های بعضی اعضای شورای نگهبان و دیگران می توان به موارد زیر اشاره کرد:

1- تأمین نیازهای اطلاعاتی هیأتهای نظارت
یکی از وظایف دفاتر دائمی نظارت، ایجاد بانک اطلاعات و جمع آوری اطلاعات در مورد فعالان سیاسی و داوطلبان انتخابات است. بر اساس اظهارات معاون اجرایی و امور انتخابات شورای نگهبان، نیازهای اطلاعاتی هیأتهای نظارتی، تا پیش از مجلس ششم، از طریق وزارت کشور و سایردستگاه های دولتی و سازمانهای وابسته تأمین می شد و از این جهت، بین شورای نگهبان و نهادهای مربوط همکاری کامل وجود داشت و نیازی نبود که شورای نگهبان به طور مستقل اقدام به جمع آوری اطلاعات مورد نیاز خود از طریق دفاتر نظارتی نماید.

اما همزمان با دوره ششم مجلس شورای اسلامی، به خاطر برخی تنشهای سیاسی، این همکاریها کاهش یافت و اعضای شورای نگهبان احساس کردند که شرایط برای انجام وظیفه نظارتی فراهم نیست. از این رو، تأسیس دفاتر نظارتی، به عنوان یک تشکیلات توانمندی که بتواند زمینه ساز انجام صحیح امر نظارت باشد، در جلسات شورای نگهبان تصویب شد.[12]

2- شناسایی، جذب و آموزش نیرو برای نظارت
یکی دیگر از وظایف دفاتر نظارتی این است که در نقاط مختلف کشور افراد مورد اعتماد و کارامد را شناسایی کرده و آنان را جذب نمایند و با آموزش آنان، زمینه نظارت صحیح و دقیق بر انتخابات را فراهم کنند. یکی از حقوقدانان شورای نگهبان، در این زمینه اظهار می دارد:

«در گذشته نیروهای مردمی که با شورای نگهبان همکاری می کردند در مقطع زمانی انتخابات این همکاری را شروع می کردند و بعد از پایان آن هم این همکاری قطع می شد. در درجه اول، ما شناخت کافی نسبت به این افراد نداشتیم و در درجه دوم، افرادی که مسؤول نظارت بودند، به دلیل این که ارتباط دائمی و سیستماتیک با شورای نگهبان نداشتند نمی توانستند در چارچوب آموزشهای مورد نیاز شورای نگهبان قرار بگیرند. طبیعی است که یک نفر ناظر آگاه و آموزش دیده و مرتبط با شورای نگهبان بهتر از افرادی که هیچ گونه ارتباط دائمی نداشته و آموزش لازم را فرا نگرفته اند، وظیفه خودش را انجام خواهد داد.»[13]

به هر حال، وظایف دفاتر نظارتی هر چه که باشد، این دفاتر تأسیس شده و به صورت دائمی فعالیت خود را آغاز کرده است.اما آیا تأسیس دفاتر نظارتی ضروری می باشد؟ آیا هیأتهای نظارت، برای عمل به وظایف نظارت بر انتخابات کافی نیست؟ مسأله ضرورت یا عدم ضرورت تأسیس دفاتر نظارتی نیز همانند مسأله مشروعیت آن، مورد مناقشه جدی بین وزارت کشور، شورای نگهبان و فعالان سیاسی قرار گرفته است. فارغ از انگیزه های سیاسی، پاسخ این پرسش چیست؟

به نظر می رسد که اگر بنا باشد نظارت بر انتخابات به مفهومی که در قانون آمده به درستی انجام شود، این مسأله به امکانات اداری و نیروی انسانی آموزش دیده نیازمند است. با توجه به امکانات گسترده ای که قوه مجریه در اختیار دارد، نظارت بر کار این قوه ایجاب می کند که ناظر نیز از امکانات لازم برخوردار باشد.

این مطلب در مورد دیگر نهادهای نظارتی نیز صدق می کند؛ به عنوان مثال، اصل یکصد و سیزده قانون اساسی، رئیس جمهور را مسؤول اجرای قانون اساسی دانسته است و رئیس جمهور بر پایه آن در متن سوگندنامه، بر پاسداری از قانون اساسی سوگند یاد می کند.[14]

رئیس جمهور برای نظارت بر قانون اساسی و پاسداری از اصول آن به امکانات نظارتی نیاز دارد. به همین دلیل، در طول دوران پس از انقلاب، دو رئیس جمهور خواستار تأسیس واحد بازرسی در ریاست جمهوری شده اند. نخستین بار مقام معظم رهبری در سال 1370، زمانی که در سمت ریاست جمهوری بودند، خواستار تشکیل واحد بازرسی شده اند. هر چند شورای نگهبان با این درخواست موافقت نکرد و آن را اقدامی مغایر با قانون اساسی تشخیص داد.[15]

همچنین، حجه الاسلام و المسلمین سید محمد خاتمی برای نظارت بر اجرای قانون اساسی، اقدام به تأسیس دفتر نظارت و پیگیری بر اجرای قانون اساسی نموده اند. علاوه بر آن، در لایحه اصلاح قانون حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهوری، از جمله مواد پیشنهادی این اصلاحیه، تأسیس دفتر نظارت است.[16]

این مطلب نشان می دهد که نظارت به لوازمی نیاز دارد که واحد بازرسی یا دفاتر نظارتی یکی از آنهاست. سخنان مقام معظم رهبری در دیدار با اعضای شورای نگهبان تأکیدی بر این نیاز است. ایشان در تاریخ 28/4/1379 خطاب به اعضای شورای نگهبان فرموده اند:

«شما باید کارتان را مستحکم کنید. نمی شود هفتاد هزار نفر را نگه دارید، اما می توانید یک تشکیلات ثابت، قوی، چابک آماده به کاری را در تمام سال داشته باشید؛ مانعی ندارد. این می شود. شما می توانید به تعداد حوزه هایی که مهمند و در کشور هستند عناصر ثابت داشته باشید، آنها را استخدام هم بکنید.»[17]

حال، معلوم نیست کسانی که از اقدام رئیس جمهور در تأسیس دفتر نظارت و پیگیری بر اجرای قانون اساسی حمایت می کنند و آن را برای عمل به مسؤولیتهای رئیس جمهور ضروری می دانند، چرا تأسیس دفاتر نظارتی را برای شورای نگهبان غیرضروری می شمارند؟!

پرسش دوم: آیا اقدام وزارت کشور در غیر قانونی خواندن دفاتر نظارتی از حیث حقوقی قابل دفاع است؟

در پی اقدام شورای نگهبان در تأسیس دفاتر نظارتی و منازعاتی که پیرامون مشروعیت آن به وجود آمد، وزارت کشور در موضع گیریهای متعدد این دفاتر را غیرقانونی خواند و از استانداران سراسر کشور خواست تا از همکاری با این دفاتر خودداری نمایند. متعاقب آن، استانداران نیز بخشنامه هایی را در این خصوص صادر کرده اند. این اقدام وزارت کشور و استانداران، از سوی شورای نگهبان مورد انتقاد قرار گرفت و شورای نگهبان این بخشنامه را خارج از حیطه اختیار وزارت کشور دانست. به همین دلیل به دیوان عدالت اداری از وزارت کشور شکایت کرد و خواستار ابطال این بخشنامه شد. دیوان عدالت اداری نیز به این شکایت رسیدگی کرده و اقدام به صدور رأی نمود.

پرسشی طرح شده در این خصوص، این است که آیا وزارت کشور صلاحیت دارد دفاتر نظارتی را غیرقانونی اعلام نماید؟

مراجع صلاحیت دار قانونی در خصوص تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت مقررات (آیین نامه ها، تصویب نامه ها و بخشنامه ها) با احکام شرعی و قوانین عمومی کشور، در قانون مشخص شده اند. این مراجع به شرح زیرند:

1- مرجع تشخیص مغایرت مقررات با احکام شرعی، شورای نگهبان است و البته در همین مورد، مرجع ابطال مقررات مغایر با شرع دیوان عدالت اداری است.

2- مرجع تشخیص مغایرت مقررات با قوانین کشور و نیز مرجع ابطال آن دیوان عدالت اداری است.[18] حال، اگر ماده 3 آیین نامه داخلی شورای نگهبان که به استناد آن دفاتر نظارتی ایجاد شده است، مغایر با قانون باشد، مرجع تشخیص مغایرت و ابطال آن دیوان عدالت است و وزارت کشور به عنوان یک نهاد اجرایی صلاحیت این کار را ندارد. بنابراین، اقدام وزارت کشور در غیرقانونی خواندن دفاتر نظارتی قابل توجیه نبوده و بر خلاف قانون است.

آری! اگر مرجع صلاحیت دار، این دفاتر را غیرقانونی اعلام کرده باشد، وزارت کشور می تواند بر اساس آن به استانداران اعلام کند که با این دفاتر همکاری نکنند اما تا کنون، مرجع صلاحیت دار چنین اظهار نظری نکرده است.

پرسش سوم: آیا دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به اختلاف بین وزارت کشور و شورای نگهبان صالح است؟

شورای نگهبان از وزارت کشور به دیوان عدالت اداری شکایت کرده است. آیا دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به این اختلاف صلاحیت دارد؟ پاسخ به این مسأله مبتنی بر این است که آیا دیوان عدالت صلاحیت رسیدگی به اختلافات بین دو دستگاه دولتی را دارد یا خیر؟ توضیح این که، در هر دعوایی حداقل دو طرف وجود دارد و حسب این که طرفین هر دو اشخاص حقیقی یا حقوقی باشند، چندین احتمال شکل می گیرد:

1- خواهان و خوانده، هر دو اشخاص حقیقی (شهروند عادی) باشند؛ رسیدگی به این دعوی در صلاحیت محاکم دادگستری است.

2- خواهان یک دستگاه دولتی و خوانده یک شخص حقیقی باشد؛ رسیدگی به این دعوی نیز در صلاحیت محاکم دادگستری است.

3- خواهان یک شخص حقیقی و خوانده یک دستگاه دولتی باشد (عکس فرض دوم)؛ رسیدگی به این دعوی در صلاحیت دیوان عدالت اداری است؛ زیرا صلاحیت دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات مردم از دستگاه های دولتی یا مأمورین دولتی است.

4- خواهان و خوانده (هر دو) یک دستگاه دولتی باشند؛ رسیدگی به این دعوی در صلاحیت کدام مرجع است؟ آیا دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به آن صالح است؟ چون دعوای شورای نگهبان به طرفیت وزارت کشور از همین قبیل است، پاسخ حقوقی این پرسش مهم می باشد.

برای آن که ببینیم، آیا دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به این قبیل دعاوی را دارد یا خیر، شایسته است متن اصل یکصد و هفتاد و سوم را ذکر کنیم:

«به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می گردد...»

به موجب این اصل، رسیدگی به شکایات «مردم» از مأمورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی در صلاحیت دیوان عدالت است. پس خواهان در دیوان عدالت «مردم» و خوانده «مأمورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی» است. اگر مقصود از «مردم» در این اصل همان اشخاص حقیقی باشند، در این صورت این همان فرض سوم است و شامل فرض چهارم (مورد بحث) نخواهد شد.

قانون دیوان عدالت اداری، در بیان صلاحیتهای دیوان، تا حدودی اختیارات آن را توسعه داده است. ماده یازده این قانون مقرر داشته است:

«صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:

1- رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از...»[19]

بر این اساس، رسیدگی به شکایات اشخاص حقوقی از دستگاه های دولتی نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است. اشخاص حقوقی نیز به دو دسته اند: یا اشخاص حقوقی «حقوق خصوصی»اند؛ نظیر شرکتها و مؤسسات خصوصی و غیردولتی و یا اشخاص حقوقی «حقوق عمومی» هستند؛ یعنی شرکتها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت. آیا عبارت «اشخاص حقوقی» در ماده یازده قانون دیوان عدالت اداری، شامل اشخاص حقوقی حقوق عمومی نیز می شود؟

قوانین موجود درباره این پرسش ساکتند و همین مسأله موجب اختلاف نظر شده است[20] اما آنچه به این اختلاف نظرها پایان داده، رأی وحدت رویه ای است که از دیوان عدالت اداری درباره همین موضوع صادر شده است. رأی وحدت رویه ای که از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 10/7/1368 صادر شده به شرح زیر است:

«نظر به این که در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، منظور از تأسیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدهای دولتی تصریح گردیده و با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم، واحدهای دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می شود و مستفاد از بند یک ماده 11 دیوان نیز اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی می باشند، علی هذا شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نمی باشد.»[21]

بنابراین، دیوان عدالت اداری با این رأی و با تأکیدی که در عبارت «در هیچ مورد» وجود دارد، در مورد دعاوی دستگاه های دولتی از دستگاه های دولتی (هر چه که باشد) از خود سلب صلاحیت کرده است. بر اساس آنچه که در ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری ذکر شده، آرای وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت برای شعب دیوان و سایر مراجع در موارد مشابه لازم الاتباع است.[22]

از این مطالب نتیجه می گیریم که به استناد این رأی وحدت رویه، رسیدگی به شکایت شورای نگهبان از وزارت کشور خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری می باشد. رأی دیوان عدالت در ابطال بخشنامه وزارت کشور یا استانداران، گرچه از جهت ماهوی صحیح بوده است، ولی از جهت شکلی (صلاحیت) نادرست می باشد.

آری! اگر اعضای شورای نگهبان نه به عنوان عضو شورای نگهبان، بلکه به عنوان شخصیت حقیقی و یک شهروند عادی، از دیوان عدالت خواستار ابطال بخشنامه وزارت کشور یا استانداران شده باشند، در این صورت دیوان عدالت به استناد اصول 170 و 173 قانون اساسی و قانون دیوان عدالت اداری صلاحیت داشت به این دعوی رسیدگی نماید.

پرسش چهارم: مرجع صالح برای رسیدگی به اختلافات دستگاه های دولتی (وزارت کشور و شورای نگهبان) کدام است؟

از مباحث گفته شده، روشن گردید که رسیدگی به اختلافات دستگاه های دولتی (مواردی که هر دو طرف دعوی یک دستگاه دولتی هستند.) خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری و نیز خارج از صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است. حال به این پرسش می پردازیم که مرجع صالح برای رسیدگی به اختلافات دستگاه های دولتی کدام است؟

برای ارائه یک پاسخ کامل به این پرسش لازم است به این نکته توجه شود: اختلافاتی که بین دستگاه های دولتی بروز می کند، در یک تقسیم کلی بر دو دسته اند: اختلافاتی که درون یک قوه و بین دو دستگاه از آن قوه رخ می دهد مانند اختلاف بین یک وزارتخانه با وزارتخانه دیگر (اختلافات درون قوای کشور)؛ اختلافاتی که بین دو قوه از قوای کشور یا دو دستگاه از دو قوه رخ می دهد مانند اختلاف بین شورای نگهبان و وزارت کشور (اختلافات بین قوای کشور).

با توجه به این که مرجع صالح جهت رسیدگی به این اختلافات با یکدیگر متفاوت است، باید هر یک جداگانه مورد مطالعه قرار گیرد.

الف ) اختلاف درون قوای کشور
در مواردی که درون هر یک از قوای کشور اختلافی بروز کند (مانند آن که بین یک وزارتخانه و وزارتخانه دیگر در مورد مسأله ای اختلاف ایجاد شود) درون خود آن قوه رسیدگی خواهد شد؛ به این صورت که مثلاً در کمیسیونهای ویژه ای به اختلاف رسیدگی می شود و یا حسب مورد، موضوع مورد اختلاف توسط مقام بالاتر حل می شود؛ به عنوان مثال، اختلافات درون قوه مجریه به ترتیب زیر حل می شود:

1- کلیه اختلافات میان دستگاه های اجرایی، اعم از وزارتخانه ها و مؤسسات و سازمانهای دولتی و وابسته به دولت و شرکتهای دولتی بدوا به معاونین حقوقی وزارتخانه های مربوط ارجاع می گردد.

2- در مورد اختلافات مربوط به اموال دولتی، که بعد از ارجاع به معاونین حقوقی و وزارتخانه های ذیربط، به دلیل عدم صراحت یا فقدان حکم مناسب در قوانین و مقررات موضوعه، از نظر حقوقی منتج به توافق نگردد، طرفین دعوی در صورت موافقت می توانند به استناد اختیارات قانون وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی... نسبت به رفع مشکل اقدام نمایند.

3- در مورد اختلافاتی که از طریق بندهای یادشده حل نگردد، مراتب در کمیسیونی مرکب از معاونت حقوقی و امور مجلس نخست وزیر،[23] رئیس و معاونین حقوقی وزارت امور اقتصادی و سازمان امور اداری و استخدامی کشور... مطرح و تصمیم گیری خواهد شد.

آنچه بیان شد، ترتیبی است که در تصویب نامه مورخ 21/4/1366 هیأت وزیران پیش بینی شده است.[24]

ب ) اختلافات بین قوای کشور
هرگاه اختلاف به وجود آمده، اختلاف بین دو قوه از قوای سه گانه باشد، اعم از آن که این اختلاف بین رؤسای قوای کشور باشد، یا میان دستگاه های مربوطه چه باید کرد؟ اختلاف بین شورای نگهبان و وزارت کشور از همین قبیل است. وزارت کشور، وابسته به قوه مجریه است و شورای نگهبان به عنوان رکن ناظر بر قانونگذاری؛ بخشی از قوه مقننه.1 مرجع صالح برای حل و فصل این اختلافات کیست؟

در پاسخ به این پرسش باید گفت: تا پیش از بازنگری قانون اساسی در سال 1368، تنظیم روابط قوای سه گانه، بر عهده رئیس جمهوری بوده است. اصل یکصد و سیزده، پیش از بازنگری، در این خصوص مقرر می داشت:

«پس از مقام رهبری، رئیس جمهوری عالیترین مقام رسمی کشور است و مسؤولیت اجرای قانون اساسی و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه را در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود بر عهده دارد.»

در بازنگری سال 1368، اصل نام برده مورد بازبینی قرار گرفته و اصلاح شده است. در این اصلاحیه، عبارت «تنظیم روابط قوای سه گانه» حذف شده است و در نتیجه در حال حاضر، رئیس جمهور چنین اختیاری ندارد. در عوض حذف این عبارت از اصل یکصد و سیزدهم، عبارتی به همین مضمون به اصل یکصد و دهم (اختیارات رهبری) اضافه شده است. بند 7 اصل یکصد و دهم یکی از وظایف و اختیارات رهبری را «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه می داند.

بر این اساس، این مقام رهبری است که مرجع حل اختلاف بین قوای کشور و تنظیم روابط بین آنهاست. و در مورد اختلاف بین شورای نگهبان و وزارت کشور، نیز باید به همین ترتیب عمل شود. به نظر می رسد که طرفین اختلاف - اگر نتوانند اختلاف را بین خود حل کنند - باید موضوع را به مقام رهبری ارجاع بدهند و از ایشان درخواست حل اختلاف نمایند. این راه حلی است که از قوانین موجود فهمیده می شود.

1- سید محمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجتمع آموزش عالی قم، چاپ دوم، 1375، ج 2، صص 105-104: «قوه مقننه جمهوری اسلامی ایران مبتنی بر نظام یک مجلسی است... علی رغم مراتب مذکور، قوه مقننه کشور ما چندان هم بسیط و ساده نیست؛ زیرا بنا بر ملاحظات شرعی، سیاسی و اساسی، این نهاد مرکب از دو رکن کاملاً متمایز: مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان تشکیل می گردد...»

گفتار دوم: پرسش های مربوط به بررسی صلاحیت داوطلبان

از مباحث مهمی که هنگام برگزاری انتخابات میان مجریان انتخابات، ناظران و داوطلبان بروز می کند، مسأله بررسی صلاحیتهاست. در رابطه با این موضوع پرسشهای متعددی وجود دارد ولی آنچه در این نوشتار بررسی می شود پرسشهای زیر است:

1- آیا بررسی صلاحیت داوطلبان توسط هیأتهای اجرایی و نظارتی موجب دو مرحله ای شدن انتخابات نمی شود؟

2- آیا ردّ صلاحیت داوطلبان باید بر اساس اسناد و مدارک قانونی صورت گیرد؟

3- در بررسی شرایط داوطلبان، اصل صلاحیت آنان است یا عدم صلاحیت؟

در زیر، پرسش های فوق را یکی پس از دیگری مورد بررسی قرار می دهیم:

پرسش اول: آیا بررسی صلاحیت داوطلبان توسط هیأتهای اجرایی و نظارتی موجب دو مرحله ای شدن انتخابات نمی شود؟

در پاسخ به این پرسش باید گفت که در مورد انتخابات و برگزیدن نمایندگان مردم، سه مرحله متمایز با یکدیگر وجود دارد:

1- مرحله اول تعیین شرایط انتخاب شوندگان است. بدیهی است که هر کاری نیاز به توانایی ها و شایستگی هایی دارد که بدون آن، کارها به سامان نمی رسد. به همین دلیل قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای تصدی مقام رهبری[25]یا ریاست جمهوری [26]شرایطی را بیان کرده است. شرایط داوطلبان نمایندگی مجلس شورای اسلامی، در قانون اساسی بیان نشده است. قانونگذار، اساس تعیین این شرایط را به قانون عادی حواله داده است. در قسمتی از اصل 62 می خوانیم:«... شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون معین خواهد کرد.»

مجلس شورای اسلامی نیز شرایط انتخاب شوندگان را بیان کرده است. مواد 28، 29 و 30 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، مصوب 7/9/1378 به تفصیل این شرایط را توضیح داده است. بنابراین، «تعیین شرایط» داوطلبان یا انتخاب شوندگان که نخستین مرحله از انتخابات است، بر عهده قانونگذار بوده که انجام شده است. هیأتهای اجرایی یا نظارتی هیچ دخالتی در این مرحله نداشته و نخواهند داشت.

2- مرحله دوم، بررسی وضعیت داوطلبان از حیث دارا بودن شرایط مذکور در قانون اساسی. از این مرحله می توان به «تشخیص شرایط» داوطلبان یاد کرد. آنچه که در فصل پنجم قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی (مواد 55 - 45) با عنوان «اعلام داوطلبی و رسیدگی به صلاحیت داوطلبان» آمده است ناظر به همین مرحله می باشد. هیأتهای اجرایی و نظارتی، وضعیت داوطلبان و سوابق آنان را بررسی می نمایند. از میان افراد ثبت نام شده، واجدین شرایط مذکور در قانون را تأیید کرده و افراد فاقد شرایط را رد صلاحیت می کنند. آنچه معیار تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان خواهد بود، منحصرا شرایط و معیارهای مذکور در قانون انتخابات است و هیأتهای اجرایی و نظارتی مجاز به اعمال نظر و سلیقه شخصی نمی باشند.

3- مرحله سوم، انتخاب از میان داوطلبان است. انتخاب کنندگان با بررسی صلاحیتها، سوابق سیاسی و توانایی داوطلبان، افراد مورد نظر خود را انتخاب نموده و به نام آنان رأی می دهند. شرایطی که در قانون ذکر شده، حداقل معیارهای نمایندگی است و فردی که صلاحیت او تأیید می شود، معیارهای لازم برای نماینده شدن را داراست. اما روشن است که انتخاب کنندگان برای رأی دادن معیارهای خاص خود را دارند. مواضع سیاسی، برنامه ها و طرحهای داوطلبان معیارهایی است که رأی دهندگان به آن توجه می کنند. برای تفکیک و تمیز مراحل، از این مرحله می توانیم به «تشخیص صلاحیتها» تعبیر نماییم.

آنچه که موجب دو مرحله ای یا دو درجه ای شدن انتخابات خواهد شد، وارد شدن هیأتهای اجرایی یا نظارتی در مرحله سوم است. اگر مسؤولان برگزاری انتخابات، از میان افراد واجد شرایط مذکور در قانون نیز دست به انتخاب بزنند و از میان آنان افراد شایسته تر را انتخاب نموده و برای انتخاب به مردم معرفی نمایند، بی گمان این کار بر خلاف قانون بوده و با حق حاکمیت مردم و حق آنان بر تعیین سرنوشت خویش مغایر است و به دو درجه ای شدن انتخابات می انجامد. تمیز و تشخیص لیاقت و صلاحیت داوطلبان، جوهر حاکمیت مردم بوده و در اختیار ویژه آنان است و هیچ مقامی حق محدود کردن آن را ندارد.[27]

نظارت شورای نگهبان نیز نباید به گونه ای تفسیر شود که مرحله سوم را در بر گیرد و نظارت استصوابی نیز اگر به نحوی تعریف و تفسیر شود که دامنه آن به مرحله سوم نیز کشیده شود غیر قابل پذیرش است. آنچه که باعث شد چنین تصوری ایجاد شود، عبارت «تشخیص صلاحیت» در بعضی مواد قانونی است.

در ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، مصوب 9/5/1365 می خوانیم: «هیأت مرکزی نظارت بر کلیه مراحل و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیأتهای اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد.»[28]

عبارت «تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی» در قانون فوق موهِم آن است که هیأتهای اجرایی یا نظارتی در مورد صلاحیت و شایستگی داوطلبان (مرحله سوم) نیز حق تصمیم گیری دارند ولی با توجه به توضیحات ارائه شده، باید این عبارت به «بررسی شرایط داوطلبان» معنا شده و حتی بهتر است به این عبارت تصحیح شود تا جلوی هر گونه سوء تعبیر گرفته شود.[29]

پرسش دوم: آیا رد صلاحیت داوطلبان بایستی بر اساس اسناد و مدارک قانونی باشد؟

مناقشه دیگری که در مورد بررسی شرایط داوطلبان وجود دارد، لزوم مستند بودن ردّ صلاحیتهاست. عده ای می گویند، رد صلاحیتها منحصرا باید به استناد مدارک قانونی صورت گیرد و گروهی دیگر معتقدند که در مورد بعضی شرایط، بدون مدارک قانونی نیز رد صلاحیت ممکن است. این گروه می گویند: برای نامزدهای نمایندگی، شرایط و صلاحیتهایی منظور شده است که تأیید آن شرایط و صلاحیتها به هیچ وجه در حوزه کاری مراجع چهارگانه قرار ندارد.[30] در این مناقشه حق چیست و قانون چه می گوید؟

قانون در مورد پرسش مورد بحث ساکت نیست. در «قانون لزوم رسیدگی دقیق به شکایات داوطلبین رد صلاحیت شده در انتخابات مختلف - مصوب 22/8/1378 مجمع تشخیص مصلحت نظام» آمده است:

«به موجب این قانون کلیه مراجع رسیدگی کننده صلاحیت داوطلبین در انتخابات مختلف (به استثنای انتخابات خبرگان رهبری که مطابق اصل یکصد و هشتم قانون اساسی خواهد بود) موظفند صرفا بر اساس مواد قانونی و بر اساس دلایل و مدارک معتبر که توسط مراکز مسؤول قانونی به مراجع اجرایی و نظارتی ارسال شده است. به بررسی صلاحیت داوطلبان بپردازند...»[31]

در این قانون بیان نشده است که «مراکز مسؤول قانونی» که اسناد و مدارک ارسالی از سوی آنان مبنای رسیدگی به شرایط داوطلبان است کدام مراکز هستند. این مراکز در «قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی - مصوب 7/9/1378» بیان شده اند. در ماده 48 این قانون آمده است:

«وزارت کشور و شورای نگهبان پس از وصول مشخصات داوطلبان، روزانه لیست کامل آنان را تهیه و به منظور بررسی سوابق آنان در رابطه با صلاحیتهای مذکور در این قانون، به وزارت اطلاعات، دادستانی کل، سازمان ثبت احوال و اداره تشخیص هویت و پلیس بین الملل در مرکز ارسال می دارد. مراکز مزبور موظفند ظرف پنج روز نتیجه بررسی را با دلیل و سند به وزارت کشور و شورای نگهبان اعلام نمایند.»[32]

از دو قانون یاد شده، نکات زیر فهمیده می شود:

1- مفاد قانون عام است و شامل مراجع اجرایی و نظارتی می شود.

2- مفاد این قانون شامل تمام انتخابات (به جز انتخابات خبرگان رهبری) می شود.

3- مراجع رسیدگی کننده به صلاحیت داوطلبان موظفند صرفا بر اساس مواد قانون و دلایل و مدارک معتبر عمل کنند.

4- مقصود از مواد قانون، شرایط مذکور در مواد 28، 29 و 30 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی است. این مطلب علاوه بر عبارت «مواد قانونی» از عبارت «در رابطه با صلاحیت مذکور در این قانون» نیز فهمیده می شود.

5- مقصود از دلایل و مدارک معتبر، مدارکی است که توسط مراکز مسؤول قانونی ارسال شده است.

6- مراکز مسؤول قانونی، منحصرا مراجع چهارگانه مذکور در ماده 48 قانون انتخابات هستند. بنابراین، رد صلاحیت داوطلب به دلیلی غیر از آنچه در قانون انتخابات (شرایط) آمده و به استناد مدرکی غیر از آنچه از سوی مراکز چهارگانه ارسال شده است، چه توسط هیأتهای اجرایی و چه توسط هیأت نظارتی نادرست بوده و بر خلاف قانون است.

در مورد بند 6، بین ناظر و مجری انتخابات اختلاف نظر وجود دارد. شورای نگهبان می گوید: بعضی از شرایط در حوزه مراجع چهارگانه قرار ندارد، ظاهرا مقصود آنان بند 1، 3 و 5 در ماده 28 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی است.

در بند 1 ماده 28، «اعتقاد و التزام عملی به اسلام و نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران» و در بند 3، «ابراز وفاداری به قانون اساسی و اصل مترقی ولایت مطلقه فقیه» و در بند 5، «نداشتن سوء شهرت در حوزه انتخابیه» جزء شرایط انتخاب شدن قرار داده شده است.

در مورد اعتقاد و التزام عملی به اسلام و نظام جمهوری اسلامی، هر شهروند ایرانی معتقد و ملتزم فرض می شود، مگر آن که از سوی مراجع قانونی دلیلی بر خلاف آن ارسال شود. این مطلب در تبصره (3) از ماده 27 آیین نامه اجرایی قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مورد تأکید قرار گرفته است. این تبصره می گوید:

«صلاحیت داوطلبان نمایندگی مجلس شورای اسلامی در مورد شرط اعتقاد و التزام عملی به اسلام و نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران باید مستند به قانون و بر اساس مدارک و اسناد معتبر باشد که مطابق مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص لزوم رسیدگی دقیق به شکایات داوطلبان رد صلاحیت شده در انتخابات مختلف، توسط مراکز مسؤول قانونی به مراجع اجرایی و نظارتی ارسال شده است.»[33]

مسؤولان برگزاری انتخابات می گویند: در مورد نداشتن سوء شهرت، اگر تأکیدها و تعمیم های به کار رفته در قانون مذکور نبود، ممکن بود به مدارک دیگر عمل شود، لکن با وجود این تأکید و تعمیم ها، دیگر تردیدی باقی نمی ماند که مقصود از سوء شهرت، اشتهار به فسق یا تجاهر به فسق، آن نوع سابقه ای است که مراکز قانونی آن را گزارش کرده باشند.

با وجود این، هیأت های نظارت بر انتخابات، استناد به تحقیقات محلی را برای رد ماده 50 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی است.[34] این ماده می گوید:

«هیأتهای اجرایی مراکز حوزه های انتخابیه موظفند حداکثر ظرف ده روز پس از پایان مهلت ثبت نام، با توجه به نتایج به دست آمده از بررسیهای لازم در محل و با استفاده از نتایج اعلام شده توسط وزارت کشور، صلاحیت داوطلبان در رابطه با صلاحیت مذکور در آن قانون را مورد بررسی قرار داده و نتیجه را کلاً به هیأتهای نظارت اعلام نمایند.»[35]

ظاهرا دلیل این گروه، عبارت «بررسیهای لازم در محل» در متن فوق است. که آن را به تحقیقات محلی معنا کرده اند.[36] این استنباط نادرست به نظر می رسد؛ زیرا مغایر با قوانین دیگر، از جمله ماده واحده «قانون لزوم رسیدگی دقیق به شکایات داوطلبین رد صلاحیت شده»، مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام و نیز ماده 48 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی و حتی تبصره همین ماده 50 می باشد. در تبصره ماده فوق آمده است:

«رد صلاحیت داوطلبان نمایندگی مجلس شورای اسلامی باید مستند به قانون و بر اساس مدارک و اسناد معتبر باشد.»[37]

به علاوه، اگر بنا باشد به تحقیقات محلی در رد صلاحیتها استناد شود، این امر مسأله بررسی صلاحیت داوطلبان را با مشکل مواجه می سازد؛ زیرا با توجه به گروه بازی و دسته بندیهای سیاسی که تا دل روستاهای کشور کشیده شده است، تحقیق راجع به یک شخص نتایج متفاوتی را به دست می دهد. گروهی، شخصی را دارای حسن شهرت و گروهی دیگر همان شخص را دارای سوء شهرت معرفی می کنند. بدین ترتیب، راه برای اعمال نظر و سلیقه در بررسی صلاحیتها باز می شود و این به تضییع حقوق افراد منجر می گردد.

با این وجود، شورای نگهبان و هیأت های نظارت معتقدند که نتایج به دست آمده از تحقیقات محلی یا گزارشات مراکز دیگر قانونی (غیر از مراجع چهارگانه) هم مدرک و سند معتبر محسوب می شود و استناد به آن در بررسی صلاحیت ها بلامانع است. بنابراین، هیأت های اجرایی و نظارتی از عبارت «مدارک و اسناد معتبر» که بارها در قانون ذکر شده، برداشت متفاوتی دارند. هیأت های اجرایی اسناد و مدارکی را معتبر می دانند که از سوی مراجع چهارگانه ارسال شده باشد؛ لکن هیأت های نظارتی این محدودیت را نمی پذیرند.

اختلاف در مفاد قانون در مورد مفهوم سند و مدرک معتبر موجب شده است که قانونگذار آن را تفسیر کند. در تاریخ 30/8/1380، ماده واحده ای از تصویب مجلس گذشت که بر اساس آن، سه تبصره به ماده 52 قانون انتخابات ملحق گردید. در قسمتی از آن ماده واحده که به صورت تبصره 4 به ماده 52 ملحق شد می خوانیم:

«تبصره 4 - برای اثبات و احراز شرایط مندرج در بندهای 1، 3 و 5 ماده 28 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی - مصوب 7/9/1378 تنها ابراز کتبی توسط داوطلب و عدم اعلام کتبی و مستند از سوی مراجع مذکور در ماده 48 قانون انتخابات فوق الذکر برای بررسی سوابق داوطلبان در محدوده صلاحیت ذاتی آنها (وزارت اطلاعات، دادستانی کل کشور، سازمان ثبت احوال کشور، و اداره تشخیص هویت و پلیس بین الملل) مبنی بر عدم وجود شرایط کافی است.»[38]

بر اساس این اصلاحیه، در مورد بندهای مورد بحث، بدین ترتیب عمل می شود:

1- داوطلب به صورت کتبی اعلام کند که به اسلام و نظام اسلامی اعتقاد و التزام عملی دارد و به قانون اساسی و ولایت فقیه وفادار است و سوء پیشینه ای هم ندارد.

2- مراجع چهارگانه خلاف اظهارات داوطلب را گزارش نکرده باشند.

در صورت جمع دو شرط فوق، صلاحیت داوطلب تأیید خواهد شد. اما شورای نگهبان این اصلاحیه را تأیید نکرد و آن را مغایر موازین شرع اعلام کرده است. متن نظریه شورای نگهبان چنین است:

«1- اطلاق تبصره 4 چون در مواردی که فقدان هر یک از 3 شرط مذکور در ماده 28 قانون انتخابات از طریق معتبر ثابت شود ولی هیچیک از مراجع چهارگانه عدم وجود شرایط را در داوطلب، به طور کلی و یا به صورت مستند اعلام کتبی ننموده اند داوطلب را واجد شرایط و صالح نمایندگی می داند خلاف موازین شرع شناخته شد.

2- شرایط مندرج در بندهای 1، 3 و 5 ماده 28 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی از شرایط اثباتی است که باید احراز گردد. در تبصره 4 اثبات و احراز آن شرایط محدود به احراز [اعلام] کتبی از ناحیه داوطلب شده است و اعلام عدم وجود شرایط بندهای فوق الذکر توسط مراجع چهارگانه نیز در محدوده وظایف قانونی این مراجع، خصوصا سازمان ثبت احوال کشور نمی باشد. لذا این تبصره از آن جهت که در مواردی موجب محدود کردن نظارت شورای نگهبان بر انتخابات می باشد، مغایر اصل 99 قانون اساسی شناخته شد.»[39]

مصوبه فوق به مجلس شورای اسلامی بازگردانده شد. لکن مجلس در مورخ 1/9/1380 مصوبه قبلی را تأیید و ارجاع آن را به مجمع تشخیص مصلحت نظام جهت تعیین تکلیف نهایی تصویب نمود.[40] البته تلاش ما در دست یابی به مصوبه مجمع در این خصوص نتیجه نداد. بعضی از مطلعین و مرتبطین با مجمع تشخیص مصلحت نظام اظهار داشته اند که مجمع این موضوع را مسکوت گذاشت و در مورد آن مصوبه ای ندارد.[41]

نتیجه این که، اختلاف شورای نگهبان و وزارت کشور در مورد مفاد اسناد و مدارک معتبر در مواد قانون ذکر شده، همچنان باقی و حل نشده است و همین اختلاف باعث به وجود آمدن مشکلات کنونی در بررسی صلاحیت داوطلبان انتخابات هفتمین دوره مجلس شورای اسلامی شده است.

پرسش سوم: در بررسی شرایط داوطلبان، اصل، صلاحیت داوطلبان است یا عدم صلاحیت آنان؟

گاهی گفته می شود: اصل آن است که داوطلبان همگی واجد شرایط بوده و صالح فرض می شوند، مگر آن که خلاف آن ثابت شود.[42] بر این اساس رأی گیری در هیأتهای اجرایی و نظارتی باید در مورد عدم صلاحیت باشد. برای رد صلاحیت داوطلب لازم است اکثریت حاضرین جلسه رأی گیری، به عدم صلاحیت فرد رأی بدهند. با توجه به این که آرای حاضرین، به موافق، ممتنع و مخالف تقسیم می شود، روشن است که برای رد صلاحیت داوطلب، آرای بیشتری لازم خواهد بود.

گاهی نیز گفته می شود: اصل عدم صلاحیت داوطلبان است و آنچه در مورد آن رأی گیری می شود «صلاحیت» آنان است و برای تأیید صلاحیت داوطلب، لازم است اکثریت حاضرین به صلاحیت داوطلب رأی مثبت بدهند، در غیر این صورت صلاحیت وی رد می شود.

پاسخ پرسش فوق در قوانین موجود آمده است و اختلاف در این مورد وجهی ندارد. در «قانون لزوم رسیدگی دقیق به شکایات داوطلبین رد صلاحیت شده در انتخابات مختلف» به این موضوع اشاره شده است. این قانون که به صورت ماده واحده، در تاریخ 22/8/1378 به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است، در تبصره 4 می گوید:

«رأی گیری در شورای نگهبان نسبت به داوطلبانی که صلاحیت آنان در مراحل قبلی به تصویب رسیده، در مورد عدم صلاحیت خواهد بود.»

این تبصره، تکلیف شورای نگهبان را در رسیدگی به صلاحیت آن دسته از داوطلبانی که صلاحیتشان در مراحل قبلی تأیید شده است معین کرد. بر این اساس، هرگاه صلاحیت داوطلبی توسط هیأتهای اجرایی تأیید شده باشد، اما مقام نظارتی بخواهد به صلاحیت این شخص مجددا رسیدگی نماید، در این صورت، موضوع رأی گیری، «عدم صلاحیت» است. این مطلب روشن بوده و ابهامی در آن نیست اما دو فرض دیگر وجود دارد که قانون نسبت به آن ساکت است:

- داوطلبانی که صلاحیت آنان در مراحل قبلی رد شده است و ناظر، مجددا به صلاحیت آنان رسیدگی می کند.

- داوطلبانی که در ابتدای امر، صلاحیتشان توسط هیأتهای اجرایی رسیدگی می شود.

در فرض نخست، شورای نگهبان و در فرض دوم، هیأتهای اجرایی باید راجع به چه چیزی رأی گیری نمایند؟

به نظر می رسد که حکم فرض نخست از مفهوم تبصره یاد شده، فهمیده می شود. مفهوم تبصره این است که رأی گیری در مورد داوطلبانی که صلاحیتشان در مراحل قبلی رد شده است، در مورد «صلاحیت» خواهد بود؛ زیرا اگر بین افرادی که در مراحل قبل، صلاحیت آنان تأیید یا رد شده است، تفاوتی وجود نداشته باشد، نیازی نبود که قانونگذار متعرض این موضوع شود. بنابراین، تکلیف شورای نگهبان در مورد رأی گیری، از متن تبصره فهمیده می شود. از منطوق تبصره، حکم داوطلبان تأیید صلاحیت شده و از مفهوم آن، حکم داوطلبان رد صلاحیت شده فهمیده می شود.

اما این تبصره در صدد بیان تکلیف شورای نگهبان است و عبارت «در شورای نگهبان» مبین همین مطلب است. به همین دلیل تبصره فوق منصرف از عمل هیأتهای اجرایی است و از منطوق یا مفهوم آن، نمی توان حکم آن را استنباط کرد.

البته شورای نگهبان در مورد تبصره 4 یاد شده نظر دیگری دارد. این شورا می گوید: ممکن است برای ما ثابت شود که مراجع قبلی که داوطلب را تأیید صلاحیت کرده اند، به وظیفه قانونی خود عمل نکرده اند، در این صورت تأیید صلاحیت قبلی اعتباری ندارد و ما باید صلاحیت او را احراز کنیم.[43] با این برداشت، تبصره فوق برای شورای نگهبان تکلیفی ایجاد نمی کند.

آنچه که در پاسخ پرسش فوق بیان شد، مطلبی است که از قانون فهمیده می شود. ولی به نظر می رسد که رأی گیری در مورد صلاحیت یا عدم صلاحیت داوطلبان اساسا بی مورد باشد.؛ زیرا معیار تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان، شرایطی است که در قانون آمده است و در هر مورد مدارک و مستنداتی دال بر وجود یا عدم وجود شرایط، مبنای عمل خواهد بود. اگر اسناد و مدارک قانونی - که پیش از این به آن اشاره شد - تحقق شرایط لازم را در مورد داوطلب ثابت کند، صلاحیت او تأیید می شود و اگر اسناد و مدارک حاکی از عدم تحقق شرایط در وی باشد، صلاحیت او رد می شود.

در مورد داوطلب، راجع به تک تک شرایط با توجه به اسناد و مدارک قانونی تصمیم گیری می شود و این که در مورد او به صورت کلی راجع به صلاحیت یا عدم صلاحیت رأی گرفته شود صحیح نیست. ورود قانونگذار در این منازعه وجهی نداشته و آنچه را که تصویب کرده است قابل انتقاد می باشد. مگر آن که گفته شود: گاهی بین اعضای هیأت نظارت در مورد مفاد یک سند مربوط به داوطلب یا اعتبار و عدم اعتبار آن اختلاف به وجود می آید و رأی گیری در این خصوص صورت می گیرد. این سخن گرچه قابل قبول است، لکن آنچه در متن قانون آمده ربطی به آن ندارد.

نتیجه
از مجموع مباحثی که در این مقاله بیان شد، پاسخ پرسشهای پیش گفته معلوم شده است که خلاصه آن به شرح زیر است:

1- تأسیس دفاتر نظارتی برای نظارت بر انتخابات ضروری می باشد.

2- در تأسیس دفاتر نظارتی، تشریفات قانونی باید مراعات شود.

3- وزارت کشور صلاحیت ندارد که در مورد مشروعیت دفاتر نظارتی اعلام نظر کند.

4- دیوان عدالت اداری، مرجع صالح برای رسیدگی به اختلاف بین شورای نگهبان و وزارت کشور نیست.

5- مرجع صالح برای حل اختلاف بین دستگاه های دولتی (از جمله شورای نگهبان و وزارت کشور) مقام معظم رهبری (به عنوان مسؤول تنظیم روابط قوای کشور و حل اختلاف بین آنها) می باشد.

6- وظایف هیأتهای اجرایی و نظارتی، رسیدگی به وضعیت داوطلبان از حیث دارا بودن شرایط مذکور در قانون است و ورود آنان به شایستگیها و صلاحیت های سیاسی و توانایی های اجرایی صحیح نمی باشد و به دو مرحله ای شدن انتخابات منتهی می شود.

7- بر اساس قوانین موجود، رأی گیری در شورای نگهبان در مورد داوطلبانی که صلاحیت آنان در مراحل قبل تأیید شده است، راجع به عدم صلاحیت خواهد بود.

پی نوشت ها:

[1] عضو هیأت علمی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، کارشناس ارشد حقوق خصوصی، محقق و نویسنده.

[2] اصل 6 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[3] از میان انواع انتخابات در جمهوری اسلامی ایران، تنها انتخابات شوراهای شهر و روستا در اصل 99 ذکر نشده و از شمول اصل نظارت شورای نگهبان مستثناست.

[4] نظر تفسیری شورای نگهبان: «نظارت مذکور در اصول 99 قانون اساسی، استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید و ردّ صلاحیت کاندیداها می شود». نشریه روزنامه رسمی کشور، مجموعه قوانین سال1370،ص 52.

[5] ر.ک.: ماده 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، مصوب 18/9/1378.

[6] جهان گیر منصور، قوانین و مقررات مربوط به انتخابات، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، تهران، 1381، ص 82.

[7] همان، ص 83.

[8] همان.

[9] همان، ماده 7 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی.

[10] همان، ماده 8 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی.

[11] به نقل از: سید علی اکبر طبسی مدیر کل اداری ـ مالی شورای نگهبان، روزنامه کیهان، 2/6/1382.

[12] اداره کل نظارت و بازرسی شورای نگهبان، ماهنامه ناظر امین، سال 1382، ش 5، ص 6.

[13] عباس علی کدخدایی عضو حقوقدان شورای نگهبان، هفته نامه پرتو، 27/5/1382.

[14] اصل 121 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[15] حسین مهرپور، مجموعه نظریات شورای نگهبان، سازمان انتشارات کیهان، چاپ اول، 1371، ج 3، صص 85 ـ 84.

[16] در ماده یک لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهوری آمده است: «رئیس جمهور می تواند وظایف مربوط به نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری و بررسی را از طریق هیأتی متشکل از افراد صاحب نظر در امور حقوقی و اجرایی به نام هیأت پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی انجام دهد...» ر.ک.: فرج الله هدایت نیا، نقد و بررسی لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهوری، رواق اندیشه، ش 15، اسفند 1381، ص 63.

[17] اداره کل نظارت و بازرسی شورای نگهبان، پیشین، ص 4.

[18] علاوه بر اصول 170 و 173 قانون اساسی که دیوان عدالت اداری را مرجع ابطال مقررات دولتی مخالف با قوانین و مقررات اسلامی نامیده است، ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری نیز همین مطلب را با تفصیل بیشتری مطرح کرده است. ر.ک.: غلامرضا حجتی اشرفی، مجموعه قوانین حقوقی، کتابخانه گنج دانش، تهران، چاپ چهاردهم، 1373، ص 30.

[19] همان، ص 24.

[20] ر.ک.: رضا موسی زاده، حقوق اداری، نشر میزان، چاپ سوم، 1381، صص 291 ـ 288؛ عبدالله شمس، آیین دادرسی مدنی، نشر میزان، چاپ سوم، 1381، ج 1، ص 140.

[21] سعید نصیرایی، مجموعه آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری، مؤسسه انتشارات سکه، چاپ اول، 1377، ص 114.

[22] ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری مقرر می دارد: «هرگاه در موارد مشابه، آرای متناقض از یک یا چند شعبه دیوان صادر شود، رئیس کل مکلف است به محض اطلاع، موضوع را در هیأت عمومی دیوان مطرح نماید. برای تشکیل هیأت عمومی دیوان حضور لااقل دوسوم رؤسای شعب لازم است. رأی اکثریت هیأت عمومی، برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است»؛ غلام رضا حجتی، پیشین، صص 30ـ29.

[23] در بازنگری سال 1368 قانون اساسی، پست نخست وزیری حذف شده است.

[24] رضا موسی زاده، پیشین، ص 290.

[25] اصل 109 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[26] اصل 115 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[27] ناصر کاتوزیان، آرایش و پیرایش نظام حقوقی در مجلس ششم، چاپ شده در: سعید مدنی، بیم ها و امیدها، مؤسسه خدمات فرهنگی رسا، 1380، ص 188.

[28] جهانگیر منصور، پیشین، ص 82.

[29] ناصر کاتوزیان، پیشین.

[30] عباس کدخدایی عضو حقوق دان شورای نگهبان، روزنامه کیهان، 23/10/1382: «... مجبوریم به گزارشات دیگری هم که مردم یا برخی مراجع دیگر برای ما ارسال می کنند توجه کنیم. مراجع نظامی و انتظامی دیگری هم در کشور وجود دارد که اگر آنها هم گزارشات رسمی و مستندی برای ما ارسال کنند، ما آنها را مد نظر قرار می دهیم.»

[31] جهانگیر منصور، پیشین، ص 69.

[32] همان، ص 172.

[33] همان، ص 193.

[34] ر.ک.: وحید جلال زاده (رئیس کمیته اطلاع رسانی هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات)، روزنامه جام جم، 14/10/82.

[35] جهانگیر منصور، پیشین، ص 172.

[36] عباس کدخدایی عضو حقوقدان شورای نگهبان، روزنامه کیهان، 23/10/1382: «در قانون انتخابات عنوان شده است که هیأت های اجرایی باید تحقیقات محلی را انجام بدهند.»

[37] همان.

[38] مرکز تحقیقات شورای نگهبان، مجموعه نظریات شورای نگهبان، نشر دادگستر، چاپ اول، 1382، دوره ششم، سال دوم، ص 525.

[39] همان، ص 528-527.

[40] مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی، دوره ششم قانون گذاری، جلسه 163، مورخ 1/9/1380.

[41] البته یکی از حقوق دانان شورای نگهبان آقای کدخدایی اظهار داشت که مجمع تشخیص مصلحت نظر شورای نگهبان را تأیید کرده است. ر.ک.: روزنامه کیهان، 23/10/1382.

[42] ر.ک.: علی اکبر محتشمی پور، روزنامه ایران، 14/10/82، ص 3.

[43] مرکز تحقیقات شورای نگهبان، پیشین، ص 528.