چه نهادی می تواند متولی تنقیح قوانین باشد
تنقیح قوانین مسئله ای است که از مدت ها پیش به طور جدی مورد توجه قوای مقننه، قضاییه و مجریه قرار گرفته به نحوی که به موضوعی بحث برانگیز و مناقشه آمیز بین دولت و مجلس تبدیل شده است زیرا از یک سو دولت تنقیح قوانین را حق خود می داند و از سوی دیگر مجلس نیز عملکرد دولت را در این باره ضعیف می داند و خواهان به دست گرفتن آن است. به گزارش مهر، فاطمه بداغی، معاون حقوقی رئیس جمهور چندی پیش در حالی از تلاش دولت برای تنقیح قوانین سخن گفت که مجلس هشتم وارد بررسی تنقیح قوانین کشور شده بود و علی لاریجانی، رئیس مجلس با انتصاب حسن ابوترابی فرد به عنوان معاون «قوانین» مجلس، تنقیح قوانین مصوب مجلس از ابتدای انقلاب تاکنون را به او سپرد. از سوی دیگر دولت هم در نظر داشت همزمان با مجلس وارد عمل شود به طوری که بداغی با حضور در یکی از جلسات کمیسیون قضایی مجلس در اسفندماه سال گذشته وعده داد دولت در زمینه تنقیح قوانین با مجلس همکاری کند. در نهایت مجلس از رئیس جمهور و رئیس قوه قضاییه خواست نمایندگانی را معرفی کنند تا در کمیسیون از نظرات آن ها برای تنقیح قوانین استفاده شود. رئیس جمهور دو نفر و رئیس قوه قضاییه هم دو نفر را معرفی کردند. پس از برگزاری چند جلسه مرکز پژوهش های مجلس هم وارد میدان شد تا سه طرح مجلس، دولت و قوه قضاییه را تلفیق کند. آن چه هدف این اقدامات عنوان شد، تشکیل یک سازمان منسجم برای تنقیح قوانین بود وگفته می شود درنهایت سازمان بازرسی کل کشور عهده دار این کارشده است.

قوانین ناسخ و منسوخ
دکتر محمود آخوندی از حقوقدانان و وکلای باسابقه در گفت وگو با خراسان درباره ضرورت تنقیح قوانین گفت: در دنیای امروز، در همه جهان، قوانین گوناگون و زیادی به تصویب می رسد. این امر باعث می شود که گاه قانونی با قانون قبل از خود ناسازگار باشد، در این حال گفته می شود، قانون جدید، قانون گذشته را منسوخ کرده است.
وی افزود: منسوخ شدن قوانین، یک امر پذیرفته شده و معمول است؛ اما باید یادآور شد که این منسوخ شدن گاه کاملا واضح و آشکار است به طوری که حقوقدانان تقریبا همه درباره قانون ناسخ و قانون منسوخ اتفاق نظر دارند؛ یعنی همه آن ها با مراجعه به قانون می توانند این استنباط را داشته باشند که قانونی به صراحت نسخ شده است، اما گاه این نسخ غیرصریح و به اصطلاح ضمنی است و در این حال صحبت از مغایرت قوانین با یکدیگر مطرح می شود.

تنقیح قوانین در سایر کشورها
این استاد دانشگاه درباره راهکار حل مغایرت های قانونی گفت: برای حل و فصل این موضوع و رسیدگی به این نارسایی ها، در اغلب کشورها کمیسیون، نهاد یا سازمانی تشکیل می شود که وظیفه آن تنقیح قوانین است. یعنی این نهاد مسئول باید، قوانین ناسخ و منسوخ یا مغایر را مشخص کند و سپس به طور صریح اعلام کند که کدام قانون ناسخ، کدام قانون منسوخ و کدام قانون مدت اعتبارش سپری شده است. آخوندی با بیان این که، انجام این کار بسیار فنی و نیازمند متخصصان و حقوقدانان زبده است، تصریح کرد: در سایر کشورها هم معمول و مرسوم است که کار تنقیح قوانین را بر عهده افرادی با تجربه و دانشمندان در این حوزه بگذارند.

پیشینه تنقیح قوانین در ایران
وی درباره سابقه تنقیح قوانین در ایران گفت: در کشور ما قبل از انقلاب اسلامی، کمیسیونی در نخست وزیری بود به نام کمیسیون تنقیح قوانین. این کمیسیون قوانین ناسخ و منسوخ را مشخص و قوانین لازم الاجرا را اعلام می کرد. گاهی هم قانونی را به صورت تنقیح شده منتشر می کرد. بعد از انقلاب، تا آن جا که من اطلاع دارم، نهاد ویژه ای این مسئولیت را بر عهده نداشته، البته کارهایی در نهاد ریاست جمهوری انجام گرفته؛ ولی این کارها موردی بوده است و نه سازمان یافته و مداوم.

الزامات تنقیح قوانین
آخوندی درباره الزامات تنقیح قوانین گفت: برای این منظور اول باید سازمان مشخصی این کار را بر عهده بگیرد و پس از مشخص کردن قوانین ناسخ و منسوخ، آن ها را در مجلس به تصویب برسانند. وی خاطرنشان کرد: تنقیح قوانین امری بسیار مهم و ضروری است و این کار باید در کشور ما به صورت نظام مند انجام بگیرد؛ آن هم با تهیه لایحه قانونی، تا کار تنقیح، جنبه قانونی به خود بگیرد و لازم الاجرا باشد. آخوندی در پاسخ به این سوال که اکنون مجلس، سازمان بازرسی کل کشور را مامور و مسئول این کار قرار داده است، گفت: مجلس می تواند، این وظیفه را بر عهده هر سازمانی محول کند، البته بازرسی کل کشور وظیفه خاصی دارد و شکی نیست که برای این کار نیازمند همکاری استادان دانشگاه ها، قضات و وکلای کارآزموده است. این ها هستند که می توانند موارد مختلف را از قوانین استخراج کنند؛ اگر سازمان بازرسی کل کشور، این کار را انجام ندهد و از حقوقدانان برای همکاری دعوت نکند، معلوم نیست که بتواند آن را به سرانجام برساند، ولی در هر صورت این ها باید به تصویب مجلس برسد. وی درباره مرجع ذی صلاح برای تنقیح قوانین گفت: مجلس ابتدا باید این مرجع را مشخص کند، ولی نه دادگستری و نه سازمان کل بازرسی به تنهایی نمی توانند این کار را انجام دهند باید از وزارت خانه های مختلف در آن باشند، تا قوانین در سطح وسیع تنقیح شوند. ضمن این که در نهایت مجلس هم باید قوانینی را که از سوی نهاد مربوطه لازم الاجرا تشخیص داده شده است تصویب کند. در هر صورت، تنقیح قوانین یک امر معمول در همه کشورهایی است که به امر قضا اهمیت می دهند، چون کاری است ضروری که بی توجهی به آن آسیب ها و سردرگمی های زیادی را باعث می شود.

سازمان بازرسی نمی تواند عهده دار تنقیح قوانین باشد
با این که در تابستان سال جاری خبرهایی مبنی بر واگذاری مسئولیت تنقیح قوانین و مقررات کشور از سوی مجلس به سازمان بازرسی کل کشور منتشر شد، اما نایب رئیس کمیسیون قضایی کشور در گفت وگو با خراسان خاطرنشان کرد که چنین امری صورت نگرفته و تنها صحبت هایی در این باره مطرح و نشست هایی برگزار شده است. فرهاد تجری با بیان این که سازمان بازرسی کشور نمی تواند متولی این امر باشد افزود: سازمان بازرسی کل کشور وظایف مهمی برعهده دارد. این سازمان باید نظارت داشته باشد و به بازرسی بپردازد و در صورت احراز تخلف و یا در صورت مشاهده تصمیمات ناصحیح موضوع را به سازمان های ذی ربط منعکس کند. تجری با تاکید بر این که تنقیح قوانین با فلسفه وجودی این سازمان منافات دارد گفت: سازمان بازرسی معمولا با معلول ها برخورد می کند و نه با علت ها؛ در حالی که تنقیح قوانین، برخورد با علت است و این کاری است که در حوزه های تقنینی صورت می گیرد. ولی بدون شک این سازمان می تواند به تنقیح قوانین کمک کند و سهمی مهم در برطرف کردن ایرادات آن داشته باشد. تجری یادآور شد: اما گذاشتن این وظیفه بر عهده سازمان کل بازرسی، آن را از اهداف اصلی خود دور خواهد کرد و نخواهد گذاشت که سازمان به وظایف اصلی خود برسد. نایب رئیس کمیسیون مجلس افزود: هم دولت و هم مجلس می توانند نهادهایی را طراحی کنند که بتوانند در زمینه تنقیح قوانین موثر باشند و دستگاه قضایی هم از این قاعده مستثنی نیست.

تنقیح قوانین نیازمند همکاری سه قوه است
تجری در پاسخ به این پرسش که چرا با وجود اهمیت موضوع، پس از انقلاب کاری جدی در این باره صورت نگرفته و موانع موجود در این زمینه چیست؟ گفت: تنقیح قوانین، کاری نیست که تنها به وسیله یک نهاد یا سازمان و حتی یک قوه انجام شود. این کار نیازمند هماهنگی همه قوا در کشور است. اگر در این شرایط دولت و مجلس با هم هماهنگ نباشند و همپوشانی لازم را در موارد مختلف و در ارائه و تصویب طرح نداشته باشند، تعارضات قانونی بیشتر خواهد شد؛ بنابراین لازم است که دولت و مجلس در این زمینه با هم هماهنگ عمل کنند. تجری با بیان این که لازم است اهتمام نسبت به تنقیح قوانین را در هر سه قوه فعال کنیم، افزود: پیشنهاد من برای تحقق این امر، یعنی برای این که هر سه قوه در این امر مهم سهیم باشند این است که وزارت دادگستری این وظیفه را بر عهده بگیرد؛ چون، مجموعه وزارت و وزیر دادگستری مسئولیت های چندان سنگینی ندارند، وزیر دادگستری کسی است که ارتباط لازم را با سه قوه دارد، در واقع از نظر جایگاه یک سه راهی است که منتهی به سه قوه می شود. بنابراین، این وزارت خانه برای تنقیح قوانین از همه مناسب تر است از سوی دیگر از آنجا که هر کدام از قوا درگیر کارها و مسئولیت های خود هستند، بهترین نهادی که می تواند، ضرورت ها و نیازها را با توجه به ارتباطی که با سه قوه دارد، تشخیص دهد، وزارت دادگستری است. تجری در پاسخ به این سوال که آیا بین دولت و مجلس درباره متولی امر تنقیح قوانین و نحوه انجام آن اختلافی وجود ندارد؟ گفت: قطعا در این باره اختلاف نظرهایی وجود دارد، ولی این اختلاف ها بیشتر جزو مسائل کارشناسی است، چون از یک سو دولت، توجیهاتی دارد و از سوی دیگر مجلس متولی امر تقنین است و به خود حق می دهد که در این مسئله فعال باشد. قوه قضاییه هم مدعی است که چون در کوران اجرای قوانین بوده بهتر از دیگران به قوت و ضعف آن ها واقف است. این نماینده مجلس خاطرنشان کرد: مهم ترین مشکل در این میان همین است که دولت و مجلس جایگاه یکدیگر را در این زمینه به رسمیت نمی شناسند. مثلا دولت چون خود را مجری قوانین می داند، نمی تواند مجلس یا نهاد دیگری را دخیل در این امر مهم بداند؛ در حالی که اگر هر سه قوه به سهم و جایگاه یکدیگر در امر تنقیح قوانین واقف باشند مشکلی جدی در این زمینه وجود نخواهد داشت. تجری در پاسخ به پرسش دیگر خراسان درباره این که چه زمانی ممکن است این سند به سرانجامی برسد؟ گفت: یکی از شعارهای راهبردی مجلس که بارها توسط رئیس محترم مجلس شورای اسلامی مطرح شده، همین بوده و نهادی هم با عنوان تنقیح قوانین شکل گرفته. این مسئله بیانگر نگرش مجلس نسبت به موضوع است و اهمیت آن را از دیدگاه مجلس نشان می دهد و امید است که این کار زودتر به سرانجام برسد. اما آیا با توجه به ضرورت های موجود و با توجه به مشکلات حادی که در این زمینه وجود دارد، امیدی هست که در سال جاری، اقدامی از سوی مجلس صورت بگیرد؟ تجری در پاسخ گفت: بعید می دانم؛ چون به زودی لایحه بودجه به مجلس می رسد؛ بنابراین وقت ایجاب نمی کند که ما بتوانیم به موضوع تنقیح قوانین رسیدگی کنیم و شاید ان شاءا... بتوانیم سال آینده این موضوع را به سرانجامی برسانیم.

قوانین جزایی بسیار متورم شده است
اصل ضرورت تنقیح قوانین به اصل شفاف سازی قوانین برمی گردد. چون قوانین جزایی ما آن قدر متورم و پراکنده شده که حتی حقوقدانان و کارشناسان حقوقی هم اشراف کامل بر حوزه های کاری مختلف ندارند. احمد رضا مهرپرور بازپرس شعبه اول دادسرای بجنورد با بیان این مطلب در گفت وگو با خراسان درباره علت این امر گفت: این مشکل از آن جا به وجود آمده که ما از به روز کردن قوانین و از کارآمد ساختن و جمع بندی قوانین و تشخیص این که با قوانین سابق چه نسبتی دارند و آیا مغایر و معارض با آن ها نیستند، غفلت کرده ایم. کسانی هم که در حوزه قانون گذاری فعال بوده اند، توجه زیادی به این موضوع نداشته اند. مثلا قانونی که تازه تصویب می شود در ماده آخر آن آمده است که قوانین مغایر با تصویب این قانون نسخ می شوند. ولی تشخیص این امر را قانون گذار بر عهده مطالعه کننده، فرد ذی نفع و مجری گذاشته است. همین مسئله باعث طرح دیدگاه های عجیبی شده است؛ زیرا ما مدعی هستیم که صاحب یک نظام حقوقی مدون هستیم، در حالی که این مسئله برداشت های مختلفی را در پی داشته، یعنی یک مرجع، برداشت هایی از قانون دارد و در همان حال مرجع دیگر معتقد است این قانون از حیز انتفاع ساقط است. قاضی مهرپرور تاکید کرد: این مشکل اکنون به طور جدی وجود دارد و نمی توان آن را نادیده گرفت؛ بنابراین ضرورت تنقیح قوانین برای آن هایی که مختصر آشنایی با قوانین داشته باشند، امری محرز و آشکار است و نیاز به استدلال ندارد.

مشکلات منقح نشدن قوانین
وی در اشاره به یکی دیگر از مشکلات منقح نشدن قوانین گفت: این مسئله برای وکلا هم دردسرهای زیادی به وجود آورده است. در هر صورت وکلا محل رجوع مردم در مشکلات حقوقی هستند، ولی تورم قوانین از یک سو و تخصصی نشدن حقوق از سوی دیگر باعث شده که آن ها نتوانند بر همه قوانین مربوط تسلط کامل داشته باشند. ولی اگر وکالت هم مثل پزشکی تخصصی می شد و وکلا در حوزه های مختلف تخصص می گرفتند این مشکل کمتر خود را نشان می داد. یکی از آرزوهای حقوقدانان همین است که وکالت جنبه تخصصی داشته باشد و این تخصص آن ها مثل پزشکان بر روی تابلوی آن ها درج شود، اما عدم وجود تخصص در کنار تورم قوانین، باعث شده که مردم وقتی به وکلا مراجعه می کنند در موارد زیادی انتظارشان برآورده نشود. مهرپرور خاطرنشان کرد:زیاد اتفاق می افتد که استنباط وکیل با استنباط قاضی به دلیل وجود قوانین زیاد بسیار متفاوت و اختلاف آن ها بسیار فاحش باشد. طبیعی است که این مسئله باعث سوءتفاهم های زیادی می شود. در نتیجه اکنون، بین قضات و وکلا به همین دلیل خوش بینی زیادی وجود ندارد. وی تاکید کرد: من فکر می کنم علت نبود این خوش بینی بین دو طرف وجود همین پراکندگی زیاد و تورم قوانین است که باعث شده وحدت نگاه نسبت به قوانین وجود نداشته باشد. مهرپرور با بیان نمونه ای گفت: زمانی که دادسراها از نظام قضایی حذف و دادگاه های عمومی احیا شدند، در ظرف یک بازه دو و سه ساله این دادگاه ها بدون وضع قوانین خاص خود با قوانین سابق اداره شدند؛ این مسئله مشکلات زیادی را به وجود آورد. ازجمله این که پرونده از ابتدا به یک نفر به عنوان قاضی ارجاع می شد و او تحقیقات مقدماتی را انجام می داد، در نهایت هم همین شخص رای صادر می کرد. این فرد هم جایگاه مدعی العموم را داشت و هم باید بی طرف می بود و رای صادر می کرد. در حالی که همیشه این مسئله مطرح بوده که تعدد جایگاه های حقوقی برای یک نفر ممکن است وی را از مسیر بی طرفی خارج کند. پس از این دوره ۳-۲ ساله قانون دادگاه های عمومی و انقلاب تصویب شد تا این که در ۱۳۸۱ بار دیگر دادسراها احیا شدند، اما با قانون دادگاه های عمومی کار می کنند، یعنی هنوز هم که چند سال است دادسراها احیا شده اند و این سیستم اجرا می شود، براساس آیین دادرسی کیفری دادگاه عمومی عمل می شود و قانون تخصصی برای دادسراها نداریم، در نتیجه جایگاه وکیل و جایگاه مشاور در این قانون مشخص نیست و موضوع برداشت های متعدد از قوانین هم در این حال مطرح است، چون قانون مدون نشده است. این مسائل مدت هاست دشواری هایی را پدید آورده در حالی که اگر هم زمان با احیای دادسراها به فکر پیش نویس قانون و آیین دادرسی کیفری آن می بودیم، این مشکلات را نداشتیم. مهرپرور یادآور شد: البته در دوره های مختلف پیش نویس هایی دیده شده، ولی این که در کمیسیون قضایی مجلس یا در جایی دیگر به نتیجه نرسیده مسئله دیگری است.

باید از مجلس سوال کرد
وی در ادامه افزود: از سوی دستگاه قضایی، درباره پیش نویس ها نظرخواهی می شود و مشکلات عملی و نظری آن ها با استفاده از نظر قضات اصلاح می شود بنابراین باید از کمیسیون قضایی مجلس پرسید که چرا این ها به تصویب نهایی نمی رسند، چون ما در دادگاه ها شاهد هستیم که اداره کل حقوقی و تنقیح قوانین قوه قضاییه نسبتا فعال است. مهرپرور متذکر شد: اکنون ما با بحث تورم پرونده های قضایی مواجهیم، ولی آیا اگر قوانین شفاف باشد و دسترسی به قوانین این قدر پیچیده نباشد، رجوع به دستگاه قضایی کمتر نخواهد شد؟!
برای مثال گفته می شود در حوزه کارهای بانکی، قوانین شفاف وجود ندارد، یعنی دقیقا شرایط و مراحل برداشت وام بانکی مشخص نیست. در حالی که اگر این شرایط و مراحل مشخص و روشن باشد، نیازی به واسطه گری و اعمال دیگر وجود ندارد، در نتیجه حوزه جرایم بانکی کاهش خواهد یافت، چون قوانین روشن و تکلیف همه مشخص است، به عبارتی دیگر همه با کارهایی که باید انجام بدهند آشنا هستند. در حوزه قوانین قضایی هم همین مشکلات وجود دارد. مهرپرور در پایان متذکر شد: امید است که پی گیری موضوع تنقیح قوانین از سوی رسانه ها کمک کند که این مسئله زودتر به سرانجامی برسد، به ویژه که حجم گسترده و وسیع قوانین اکنون وضعیت خاصی را پدید آورده و کار را هم برای دستگاه قضایی، هم برای وکلا و هم به ویژه برای مردم بسیار دشوار کرده است.

منبع: / روزنامه / خراسان ۱۳۸۹/۹/۲۸
نویسنده : علیرضا شریفی