پ- رژیم حقوقی دریای مازندران پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی
شرایط ژئوپلیتیک تازه دریای مازندران که در پی فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در منطقه پدید آمد، رژیم حقوقی دریای مازندران را وارد مرحله‌ای تازه کرد. فروپاشی نظام دو قطبی و در پی آن سربرآوردن کشورهای تازه که از دل شوروی پدید آمدند و هر یک در پی بهره‌برداری از منابع و ذخایر هیدروکربونی پربار این دریا بودند، شرایط تازه‌ای را در منطقه رقم زد.
پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، لزوم پایبندی جمهوریهای تازه به پیمانهای 1921 و 1940 و رژیم حقوقی موجود، نه تنها همخوان با اصول حقوق بین‌الملل عمومی بود، بلکه در بیانیه آلماتی در 21 سپتامبر 1991 نیز به گونه رسمی مورد تائید و تأکید آن جمهوریها قرار گرفته بود. همه دولتهای مستقل و مشترک‌المنافع اجرای تعهدات ناشی از قراردادهای اتحاد جماهیر شوروی را پذیرفتند و با توجه به سند شماره 475/49/A مورخ 5 اکتبر 1994 و نظریه رسمی فدراسیون روسیه بعنوان جانشین اتحاد جماهیر شوروی، جمهوریهای تازه در کنار دریای مازندران نیز باید پیمانهای 1921 و 1940 را می‌پذیرفتند؛ ولی این جمهوریها با وجود تعهدات رسمی خود و برخلاف همه موازین حقوق بین‌الملل، رژیم حقوقی موجود و پیمانهای ایران واتحاد جماهیر شوروی را نادیده گرفتند و با بستن قراردادهایی با شرکتهای نفتی، پیمانهای 1921 و 1940 را زیرپا گذاشتند.(12)
چنان که گفته شد، بر پایه روح توافقهای ایران و اتحاد جماهیر شوروی، دریای مازندران از دید حقوقی میان دو کشور مشاع بوده است؛ ولی در آن قراردادها و توافقها اشاره‌ای به بستر و زیر بستر دریا و چگونگی مالکیت و بهره‌برداری از منابع و ذخایر هیدروکربونی آن نشده است وحتی بهره برداری از منابع زیستی آن، بیرون از منطقه انحصاری 10 مایلی، وضع حقوقی روشنی ندارد. هیچ یک از تقسیمات مناطق دریایی ملی در حقوق بین‌الملل دریاها مانند دریاهای سرزمینی، منطقه انحصاری و فلات قاره در مورد دریای مازندران مصداق نیافته و تحدید حدود نشده و در سایه این وضع، دیدگاههای متفاوتی درباره رژیم احتمالی این دریا مطرح گردیده است. (13)
بر این پایه، دو دیدگاه اصلی از سوی کشورهای کرانه‌ای دریای مازندران مطرح و تبلیغ شده: (1) رژیم «کندومینیوم» (Condominium) یا حاکمیت مشترک به منظور بهره‌برداری مشترک از دریای مازندران و منابع طبیعی آن از سوی کشورهای کرانه‌ای؛ (2) رژیم حقوقی مبتنی بر افراز یا تقسیم و تحدید حدود دریا برای اعمال حقوق بر منابع طبیعی کف دریا از سوی هر یک از کشورهای کرانه‌ای به گونه انحصاری. (14)

(1)- رژیم کندومینیوم یا حاکمیت مشترک بر دریای مازندران
ایده مالکیت مشاع بر دریای مازندران – که نخست از سوی روسیه مطرح شد و جمهوری اسلامی ایران نیز آن را با توجه به منافع و مصالح خود (البته با اصلاحاتی) پذیرفت – بر خلاف ایده تقسیم بستر دریای مازندران است و بر پایه آن هرگونه اقدام یک سویه برای بهره‌برداری از منابع زیر بستر دریای مازندران غیرقانونی خواهد بود. البته روسیه پس از آن نظر خود را تغییر داد و در این زمینه تشکیل کمیته بستر دریای مازندران که چگونگی بهره‌برداری از این دریا را تعیین کند، پیشنهاد کرد.
در این طرح منابع معدنی بستر دریای مازندران ثروت همه کشورهای کرانه‌ای شناخته شده و فعالیت ]در ثروت همه کشورهای کرانه‌ای شناخته شده و فعالیت[ در این زمینه باید بر پایه مصالح همه کشورها انجام گیرد؛ در نوار 10 مایلی ساحلی هر گونه فعالیت باید با موافقت کشور کرانه‌ای باشد؛ بالای مدار 54 درجه جغرافیایی قرقگاه اکولوژیک بین‌المللی شمرده شده است و هرگونه فعالیت برای استخراج منابع معدنی از سوی کمیته یاد شده انجام می‌گیرد.
در فصل 18 کنوانسیون حقوق دریاها مورخ 1982 نیز اکتشاف و بهره‌برداری از منابع بستر دریا بیرون از دایره صلاحیت ملی دولتها دانسته شده و این منابع بعنوان میراث مشترک بشریت معرفی شده است. دولت ایران هم در بهمن 1370 تشکیل سازمان همکاری کشورهای کرانه‌ای دریای مازندران را پیشنهاد کرد که با موافقت اصولی دیگر کشورها رو به رو شد، اما بررسی اساسنامه پیشنهادی ایران به حل و فصل برخی مسائل کنونی موکول شد.(15)
مواضع حقوقی مشترک ایران و روسیه که بر رژیم بهره‌برداری مشترک از دریای مازندران و تقسیم نشدن آن تأکید داشته بازتاب مواضع اقلیت کشورهای ساحلی دریای مازندران بوده است، رژیم بهره‌برداری مشترک از دریای مازندران یا حتی رژیم کندومینیوم به علت جایگاه ویژه روسیه بعنوان کشور ساحلی که عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل متحده و یکی از قدرتمندترین کشورهای جهان است تا 1998 از اهمیت ویژه برخوردار بود ولی با تقسیمی که با توافق روسیه و قزاقستان (افراز کف دریای مازندران در بخش شمالی آن) صورت گرفت، این وضع پس از آن روند معکوس به خود گرفت و با تقسیمی که به تازگی میان روسیه و آذربایجان انجام شده به بخش مرکزی دریای مازندران نیز سرایت کرده است.(16)
به نظر می‌رسد که پافشاری بر گزینه حاکمیت مشترک یا رژیمن کندومینیوم در دریای مازندران در گفت و گوهی کشورهای کرانه‌ای چندان راه گشا نبود و رژیم کندومینیوم تنها دربخش جنوبی دریای مازندران آنهم شاید میان ایران و ترکمنستان عملی باشد. (17)

(2) تقسیم دریای مازندران
تقسیم دریای مازندران میان کشورهای کرانه‌ای بر این پایه است که هر یک از آنها اختیار عمل و آزادی تام در بخش خود داشته باشد. طرفداران این راهکار، یعنی تقسیم دریای مازندران بعنوان یک دریاچه بین‌المللی میان دولتهای کرانه‌ای آن، استدلال می‌کنند که استقرار حاکمیت ملی کشورها بر بخشهای اختصاص یافته به آنها، تضمینهای کافی برای تأمین منافع آنها بویژه در زمینه سرمایه‌گذاریهای خارجی فراهم خواهد آورد. (18)
از آن رو که این دیدگاه طرفدار بیشتری دارد، بویژه با پیوستن روسیه به طرفداران این نظریه، گزینه افراز یا تقسیم بیشتر مورد توجه قرار گرفته و کمابیش همه کشورهای کرانه‌ای این نظریه را پذیرفته‌اند و مسئله اصلی تعیین اندازه سهم و در واقع چگونگی تقسیم است.
با توچه به تقسیماتی که با توافقهای دو جانبه میان بیشتر کشورهای کرانه‌ای تنها در زمینه بستر و زیر بستر دریا صورت گرفته است، باید نتیجه گرفت که درآمیختگی بعد تقسیم سرزمینی (کف، آب، هوا) با بعد اقتصادی (منابع طبیعی انرژی و ثروت در دریا) به گونه‌ای است که نمی‌توان از تقسیم جامع که همه اجزای دریای مازندران را دربرگیرد سخن گفت. به نظر می‌رسد که بهره‌برداری مشترک از سطح آبهای دریای مازندران از سوی کشورهای کرانه‌ای (بویژه برای کشتیرانی) از ویژگیهای دست نخورده وضع حقوقی کنونی آن باشد.(19) ولی اگر پنج کشور کرانه‌ای با حسن نیت و رضایت توافق داشته باشند که دریای مازندران را با قراردادهایی میان خود به پنج حوزه ملی و اختصاصی تقسیم کنند، باید در هفت مورد تحدید حدود صورت گیرد:
1- میان ایران با آذربایجان و ترکمنستان (2 مورد )
2- میان روسیه با آذربایجان و قزاقستان (2 مورد)
3- میان قزاقستان با آذربایجان و ترکمنستان (2 مورد)
4- میان ترکمنستان با آذربایجان ( 1 مورد)
بدین سان، جمهوری آذربایجان باید در چهار مورد با کشورهای دیگر به توافق مرزی برسد، قزاقستان و ترکمنستان در سه مورد و ایران و روسیه هر یک بر سر دو مرز دریایی و فلات قاره‌ای باید با دیگران به تفاهم برسند.(20) اما اینکه این تحدید و تقسیم چگونه باید صورت گیرد و از چه اصول حقوقی پیروی شود، مورد اختلاف کشورهای کرانه‌ای است.
تقسیم و تحدید حدود دریای مازندران می‌تواند بر پایه اصول برابری یا انصاف اجرا شود.

- اصل برابری
بر پایه اصل برابری می‌توان دو الگو در نظر گرفت:
الف) اصل برابری بر پایه حاکمیت مشترک ایران و اتحاد جماهیر شوروی بر دریای مازندران؛
ب) اصل برابری بر پایه شمار کشورهای کرانه‌ای.

الگوی نخست: 2 مرحله تقسیم در این الگو مورد نظر است. پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی هر یک از کشورهای کرانه‌ای یعنی ایران و اتحاد جماهیر شوروی از حق مالکیت برابر برخوردار بودند. در مرحله نخست تقسیم بر پایه اصل برابری، دریای مازندران به دو بخش هندسی برابر میان دو کشور کرانه‌ای تقسیم می‌شود. در مرحله بعدی تنها نیمی از دریای مازندران یعنی بخش شمالی آن میان چهار کشور وارث اتحاد جماهیر شوروی تقسیم می‌شود که بر پایه اصل برابری، سهم هر یک از آن کشورها 5/12 درصد است.
اعمال اصل برابری در تقسیم سرزمینی دریای مازندران با پیش فرض حاکمیت مشترک ایران و اتحاد جماهیر شوروی یا رژیم کندومینیوم سبب پدیدار شدن پنج بخش مجزا و مستقل خواهد شد. از این رو، فرض بر این است که از دیدگاه حقوق بین‌الملل هر یک از این بخشها بعنوان منطقه ملی و انحصاری کشور کرانه‌ای مربوط شناخته می‌شود. البته با اجرای این الگو ایران بیشترین سهم ممکن را به خود اختصاص می‌دهد و سهم چهار کشور دیگر بسیار کمتر از ایران خواهد بود.

الگوی دوم: این الگو تک مرحله‌ای است. بر پایه این الگو سراسر دریای مازندران به پنج بخش برابر تقسیم می‌شود و سهمی برابر 20 درصد از دریای مازندران به عنوان منطقه ملی به هر یک از کشورهای کرانه‌ای تعلق خواهد گرفت (جمهوری اسلامی اکنون از این الگو پشتیبانی می‌کند).
گفتنی است که به این الگو هم از جهت برابر نبودن طول طبیعی سواحل کشورها و امکان تغییر شمار کشورهای کرانه‌ای در آینده ایراداتی وارد است. (21)

- اصل انصاف و قاعده توافق
در بخش جنوبی، موضوع تقسیم کف دریای مازندران از نظر شرایط ویژه و شمار کشورهای کرانه‌ای (سه کشور به جای دو کشور در سنجش با دیگر بخشها)، وضع جغرافیایی ویژه این کشورها (همجواری و محصور بودن کشورهای کرانه‌ای مانند ایران) و شکل ساحل (مقعر و محدب بودن) پیچیدگی ویژه دارد و شامل دو مورد تحدید حدود جداگانه میان ایران و آذربایجان از یک سو و ایران و ترکمنستان از سوی دیگر می‌شود. وجود منابع و ذخایر طبیعی در بستر و زیر بستر این بخش از دریای مازندران از یک سو و فعالیت و بهره‌برداری نفتی و گازی از سوی شرکتهای نفتی چند ملیتی از سوی دیگر، موجب افزایش پیچیدگی تحدید حدود در این بخش از دریا می‌شود.
بر پایه قاعده توافق، هیچ کشوری نباید یکجانبه به تحدید حدود مناطق همجوار دست بزند و بی‌رضایت و توافق آنها حد و مرزی میان خود و دیگر کشورهای کرانه‌ای ایجاد کند (مواضع یکجانبه آذربایجان آشکارا مخالف این اصل است). و اما اصل انصاف اصلی است که کاربرد آن موجب تقسیمی منصفانه یا پرهیز از اعمال الگوهایی شود که اثری نامعقول و ناعادلانه دارد. این اصول بسته به مورد متفاوت است؛ پس باید اطمینان پیدا کرد که کدام یک از این اصول حقوق کشورهای کرانه‌ای را در زمینه تقسیم و سهمیه‌بندی عادلانه و منصفانه، بهتر تأمین می‌کند. برای نمونه کشیدن خطوط متساوی الفاصله نمی تواند، منصفانه باشد زیرا شرایط ویژه‌ای که گفته شد، سبب می‌شود که نقطه برخورد این دو خط متساوی‌الفاصله که سهمیه ایران را از سهمیه دو کشور همجوار جدا می‌کند در فاصله‌ای به نسبت اندک از ساحل ایران قرار می‌گیرد و به کاهش سهمیه ایران می‌انجامد که منصفانه نیست. به جای خط متساوی الفاصله جانبی می‌توان دو خط صاف را در نظر گرفت که همانند دو ضلع یک مثلث متساوی‌الاضلاع به سمت شمال دریای مازندران پیش رود تا نقطه برخورد آنها در رأس آن مثلث در مکانی به نسبت دورتر از ساحل ایران قرار گیرد.(22)

مواضع و دیدگاههای کشورهای کرانه‌ای درباره رژیم حقوقی دریای مازندران
دریای مازندران در سراسر تاریخ دیرپای خود و حضور همیشگی‌اش در روابط سیاسی ایران و روسیه بویژه در چهار سده گذشته، هیچ گاه چون این سالها با مسائل و دیدگاههای حقوقی – سیاسی گوناگون و گاه متضاد رو به رو نبوده است و این وضع پیچیده بیشتر از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و سر برآوردن جمهوریهای آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان به عنوان سه کشور تازه در کناره این دریا مایه گرفته است. درزیر، به نظرات پنج کشور کرانه‌ای درباره رژیم حقوقی دریای مازندران اشاره می‌شود.

روسیه
مواضع روسیه را می‌توان در دو بخش: پیش از 1998 و پس از 1998 بررسی کرد.
روسیه تا 1998 بر اعتبار پیمانهای 1921 و 1940 ایران و اتحاد جماهیر شوروی و در واقع بر لزوم تداوم رژیم حقوقی مبتنی بر مشاع بودن دریای مازندران تأکید می‌کرد. این موضع روسیه با استقبال ایران روبه رو شد، ولی از آن رو که زیان چشمگیری متوجه شرکتهای غربی می‌شد که بویژه در مناطق نزدیک به کناره‌های جمهوری آذربایجان دست به سرمایه‌گذاریهای کلان زده بودند، مخالفت با آن بالا گرفت. برای برون رفت از این بن‌بست در نوامبر 1996 روسیه راهکاری پیشنهاد کرد که بر پایه آن هر کشور در مورد حوزه نفتی واقع در محدوده 45 میلی از خط ساحلی خود صلاحیت انحصاری خواهد داشت. (23)
ولی در 1998 روسیه و قزاقستان موافقتنامه‌ای امضاء کردند و بر پایه آن تقسیم و مرزبندی بستر شمالی دریای مازندران را اعلام کردند و این دگرگونی همچون نقطه چرخشی در مواضع روسیه در مورد دریای مازندران شمرده می‌شود؛ زیرا در واقع از آن هنگام روسیه به گونه‌ای تقسیم دریای مازندران تن داده و با آن موافقت کرده است.
گفتنی است که روسیه از آغاز روشی دوگانه در پیش گرفته بود؛ یعنی همزمان با همنوایی دولت روسیه با ایران درباره لزوم تداوم رژیم حقوقی مشاع، برخی نهادهای آن کشور از جمله شرکتهای نفتی روسی مانند «لوک اویل» و «گاس پروم» در کنسرسیومهای بین‌المللی برای کاوش و بهره‌برداری از منابع نفت و گاز مناطق مجاوز جمهوریهای آذربایجان و قزاقستان مشارکت داشتند و همین، نشانه گونه‌ای رضایت ضمنی از تقسیم بستر شمرده می‌شد. روسیه پس از بستن پیمان با قزاقستان به گفت و گو با جمهوری آذربایجان برای بستن پیمانی مشابه پرداخت. دو کشور بر سر اصل موضوع به توافق رسیده‌اند ولی درباره چگونگی تقسیم بستر اختلاف نگرشی وجود دارد. جمهوری آذربایجان خواهان آن است که تقسیم دریای مازندران به گونه بخشی (Sectoral) انجام گیرد (سهم هر کشور پس از تقسیم، بخش ملی آن کشور شمرده شود) ولی روسیه می‌گوید که این تقسیم باید بر پایه قاعده منطقه‌ای باشد، یعنی در هر بخش تنها حقوق انحصاری بهره‌برداری، به هر کشور تعلق گیرد (Zonal).(24)
موضع کنونی روسیه بر پایه رژیم حقوقی دوگانه و ترکیبی قرار گرفته است. در این رژیم هر کشور تا محدوده‌ای معین دارای دریای سرزمینی است و دیگر نقاط دریا از نظر کشتیرانی و ماهیگیری و ... میان همه کشورهای کرانه‌ای مشاع است، اما بستر دریا بر پایه «خط میانی اصلاح شده» باید میان کشورهای همسایه تقسیم شود و منابع نفت و گاز زید بستر دریا تا حدّ ممکن به گونه مشترک و مشاع بین دو کشور قرار نگیرد و هر یک از ذخایر بستر دریا در مالکیت یکی از کشورها باشد. به نظر می‌رسد که طرح روسیه مبنی بر مشاع بودن سطح و تقسیم بستر از جهات گوناگون پذیرفتنی باشد زیرا:
الف) دریای مازندران دارای اکوسیستمی یکپارچه است و تقسیم سطح دریا می‌توان مسئولیت‌پذیری کشورها در زمینه محیط زیست، بیرون از محدوده حاکمیتشان را سست کند و بر سر هم اکوسیستم منطقه را با خطر روبه رو سازد.
ب) چنانچه سطح دریا میان کشورها تقسیم شود، هر کشور می‌تواند در محدوده حاکمیت خود اجازه حضور کشتیهای بیگانه را بدهد که این کار امنیت منطقه و اصل غیرنظامی کردن آنرا در عمل با خطر روبه‌رو می‌سازد.
پ) در زمینه ماهیگیری، با توجه به مهاجر بودن گونه‌هایی از ماهیها، تقسیم سطح دریا می‌تواند زمینه صید بی‌رویه ماهی در محدوده مالکیت برخی کشورها را فراهم آورد و این به اقتصاد دیگر کشورها آسیب می‌رساند.
ت) تقسیم سطح دریا سبب می‌شود که برخی از کشورهای کرانه‌ای امکان همسایگی همزمان با 4 کشور دیگر را از دست بدهند. برای نمونه، ایران پس از سده‌ها دیگر همسایه روسیه شمرده نخواهد شد؛ وضعی که از دید سیاسی – امنیتی چندان به سود ایران نیست.

ادامه دارد ...

منبع: / ماهنامه / اطلاعات سیاسی اقتصادی / شماره 346 - 345
نویسنده : غلامرضا صراف یزدی